美国养老保障制度的改革思想与经验借鉴

时间：2015-12-20 23:50:44 所属分类：机械 浏览量:

面对一系列政治经济形势和社会问题的挑战，美国养老保障制度自 20 世纪 80 年代以来一直在探索改革，社会各界关于改革措施和改革趋向的争论也一直没有停止。虽然各政治派别对于改革的主张纷繁复杂，但其改革的核心理念主要是围绕在改革中如何协调公平与效率

　　面对一系列政治经济形势和社会问题的挑战，美国养老保障制度自 20 世纪 80 年代以来一直在探索改革，社会各界关于改革措施和改革趋向的争论也一直没有停止。虽然各政治派别对于改革的主张纷繁复杂，但其改革的核心理念主要是围绕在改革中如何协调公平与效率的关系，如何界定政府、市场与社会机制的功能与定位。基于此，文章分析美国养老保障制度的改革理念并探讨美国养老保障制度的改革理念对我国的启示。

　　一、以效率为本位、兼顾公平的价值取向

　　追求自由竞争和高效率一直是美国社会的价值偏好，即使是维护社会稳定的社会保障制度改革设计，也体现着美国人注重效率的价值取向。从美国养老保障制度发展和改革历程看，效率自始至终都是其本位的价值目标。

　　1. 选择主义的养老保障资格限定机制

　　在养老保障制度的改革发展过程中，美国一直倾向于选择主义的养老保障模式，而不是像西方一些福利国家那样实行普遍性待遇的保障制度。选择性养老保障制度强调权利与义务相一致的原则，是否享受养老保障及享受水平的高低与是否缴费以及缴费的多少有关。20 世纪 80 年代里根总统在位时，曾经对美国养老救济的申请资格进行改革，规定凡申请养老救助的，都要经过严格的家计调查，主要调查申请者的资产总量和劳动收入，比如申请者的现金、储蓄、支票、养老金以及一些实物如食品、住所等等。只有经过家计调查符合申领条件的人才有资格享受一些养老救济政策。小布什总统于 2001 年推行的三套个人账户改革方案都是以选择主义为改革的基础，在三套改革方案中，个人可以根据自己的情况自由地选择不同类型的个人账户制度，并且每一套方案都把个人未来的养老保障收益与个人在年轻时注入个人账户的资金的多少联系起来，这种激励约束机制是美国养老保障制度改革坚持效率本位理念的鲜明注解。

　　美国养老保障制度改革的效率优先理念还体现在“第三条道路”改革思潮中，把“无责任即无权利”作为改革的基本原则，强调享受养老保障权利与履行养老保障义务的一致性。在养老保障制度的改革过程中，选择主义的效率原则始终是美国养老保障制度改革和发展的理念，不管是改革的拥护者还是反对者对此都无大的异议，而公平自始至终都只是在不得已的情况下才被考虑到的。

　　2. 以效率为目标的养老保障财务运行模式

　　美国的养老保障制度在建立之初，确定了责任共担的资金筹资原则。在养老保障制度建立后的几十年的发展中，这一原则一直没有改变。养老保险是美国养老保障制度的核心部分，也是收支额最大的部分。20 世纪 60 年代以前，美国养老保险一直采用现收现付的筹资和财务管理模式。在这种财务运行模式下，基金的积累很少，有限的基金积累也仅投资于政府指定的政府债券等，政府几乎不需要对养老保险进行财政支持，管理成本也较低。但从 20 世纪 70 年代开始，美国社会的老龄化问题逐渐凸显，缴纳养老保障税费的人减少而领取养老保险金的人数增多，这种模式的低效率逐渐显现出来。如果要继续保持这种筹资模式的话，除非提高企业和在职职工的出资额，或者政府进行财政支持，否则将入不敷出。而这些措施要么增加1展的效率。为了提高制度运行的效率，美国于 1977 年改革了原来单一的现收现付制，实行部分积累模式，即根据“以收定支、略有节余”的原则来确定征税水平。这种模式的优点在于：既能满足一定时期内的收支平衡，又可以有一定的资金积累，还可以使企业与个人承受得起。随着美国社会人口老龄化的进一步加剧，养老保障资金短缺更加突出，为了实现养老保障制度的可持续发展，自 20 世纪末以来美国政府一直在探索养老保障财务管理模式的改革，逐渐探索试行私有化改革的道路。从小布什总统到今天的奥巴马总统，都倡导建立灵活自由的个人养老帐户制度。个人账户制度与现收现付制相比，更加注重效率，从责任承担模式来看，原来的责任分担型和混合责任型转换为个人负责型；从待遇模式来看，以往的待遇确定模式已逐渐转换为缴费确定模式，享受养老保险的数额完全取决于人们的缴费和养老基金的投资收益，帐户资金的投资选择范围扩大、自由度高、投资回报率高，充分体现了美国养老保障制度改革的效率本位取向，目前这种改革还在探索之中。

　　3. 低水平的养老保障给付水平

　　自 20 世纪 80 年代以来，在改革的过程中，美国养老保障的给付水平一直坚持低水平导向，其目的是为了防止支付水平过高而影响到经济发展效率。降低养老保障的支付标准是自改革以来美国历届政府强调的改革措施和理念。20 世纪 80 年代初里根上台后，为了平衡财政，提出要对养老保险的支付标准进行调整；1981 年 2 月，里根在国情咨文中建议取消退休者的最低津贴计划；5 月，又建议降低退休者的养老金水平。在社会福利方面，1981 年 2 月 18 日，里根总统在经济复兴咨文中指出，打算削减联邦政府 83 项“国内部分不必要花的钱”的福利开支，在随后制定的财政预算修正案中，打算继续削减 200 个福利项目，其中包括一些养老保障项目。在养老保险的给付标准上，国际劳工组织曾经提出了 45%~55%的工资替代率建议，而美国 1989 年公共养老金的工资替代率仅为 34.7%.即使这么低的养老金水平，如果收入超过规定的数额，超过部分须缴高达50%或 85%的个人收入所得税。因此许多人认为，和欧洲的福利国家相比，美国养老保障制度的公平程度是比较低的，但这也许正是美国养老保障制度保持高效率的成功之处。西方一些高福利国家片面强调养老保障制度的公平作用而忽视了养老保障制度的效率，导致财政赤字剧增、“福利病”泛滥、养老保障制度本身的效率极其低下、直接抑制了经济的增长和经济效率的提高，反过来又使养老保障制度的公平性难以保证。

　　二、小政府、大市场、泛社会的权责分担机制

　　与西方其他发达国家相比，美国养老保障制度的特色还表现在它处理养老保障制度运行中政府、市场与社会机制的关系上。自改革以来，政府在美国养老保障运行中的权责比重越来越小，而市场和社会机制的权责比重在逐渐增加。

　　1. 多层次的养老保障体系结构

　　在美国养老保障制度改革过程中，政府、市场和社会机制在不同养老保障项目上的权责是不一样的。在新自由主义主导的改革中，政府对市场的干预被限定在严格的界限内，只有在绝对必要的时候才允许政府进行干预。他们坚持认为市场竞争是根本法则，政府的干预应该是不得已而为之的手段。在养老保障项目设置的改革方面，他们认为必须尽可能地削减养老福利项目，同时对美国的养老保障制度进行市场化改革，通过发展商业保险和个人养老储蓄等方式实现自我保障。在 20 世纪80 年代以前，美国养老保障制度的项目主要是政府负责的公共养老保障项目，或者说那时的非公共养老保障项目还不发达。

　　自 20 世纪 80 年代以来，经过一系列改革，公共养老保障项目大大收缩，而私营养老保障项目和社会团体举办的非营利性养老保障项目却在不断增加，养老保障制度的市场化和社会化程度不断提高。

　　改革后的美国养老保障项目大体上分为公共养老保障项目、私营养老保障项目以及社会非营利性养老保障项目。从公共养老保障项目来看，社会养老保险主要是针对公众的基本养老需求，体现了政府、市场和社会共同承担责任，但以市场和社会责任为主的特点；养老救济则属于补救性养老措施，专门用于救助社会贫困人口的最低生存需求和发展需求，主要由政府承担费用，体现政府的责任；从私营养老保障项目来看，对于企业年金，由雇员和雇主协商自愿建立，政府通过税收等方式给予积极鼓励，商业养老保险主要按照市场机制运行，政府只是在政策上予以鼓励并在税收上给予照顾，它主要体现的是一种市场化养老模式。美国私营养老金的种类在 1946 年以前仅仅有 7311 种，而到了 1985 年就发展到 80 万种。从私营养老金的基金储备方面看，上个世纪中期仅为 130 亿美元，而到 1989 年的储备竟达到 1.836 兆美元；社会团体提供的养老保障项目主要包括两类：一类是由社会营利组织提供的按市场机制运行的养老保障项目，要求被保障人按照市场交易的的方式获得，体现的是市场和社会的力量；另一类是非营利组织，比如慈善团体、基金会等提供的养老保障项目，非营利组织提供的养老保障项目主要按照互利互惠、扶贫济困的社会福利机制运作，主要体现的是社会的力量。这些差别反映了美国在养老保障制度改革中政府、市场和社会机制选择的多元性与差异性。

　　总体来看，在养老保障项目的设置上，美国养老保障制度的改革取向以市场化和社会化为主，政府的功能逐渐被弱化，市场和社会的力量在逐渐增强。

　　2. 多渠道的养老保障资金筹集和支出机制

　　世界各国养老保障资金的来源主要有以下几个渠道：个人和雇主缴费或者税收、养老保障资金的投资收益、个人或者团体捐赠、国家财政补贴等。个人和雇主缴费或税收是市场机制的体现，社会捐赠、慈善机构捐助是社会机制在养老保障上的体现，而养老保障基金的投资收益则又是市场机制发挥作用的结果，国家财政的拨款和补贴体现了政府机制的功能。从美国养老保障资金筹集的情况来看，自改革以来，在养老保障资金的筹措方面，美国注重发挥市场和社会的作用，让被保障人、企业及社会团体承担主要责任，政府不愿承担过多责任，这体现了美国一贯的自由主义思想。经过改革，政府财政责任越来越少，而市场和社会的力量在美国养老保障资金的筹集中的比例则越来越大。当前，在美国社会保障总收入中，企业和个人所交税款约占 86%,政府的财政份额约占 9%,社会保障信托基金投资或利息收入约占 5%左右，比如在美国的 OASDI 计划中，美国政府负责的老年养老遗属残障保险（OASDI）制度与其他经济合作与发展组织（OECD）国家相比而言，具有低税收率、保障水平低的特点，税率约比其他 OECD 国家低 4 个百分点，退休金的替代率也大大低于其他 OECD 国家，体现了小政府的特点。在未来的美国养老保障资金的筹集中，市场和社会的份额会越来越大，市场和社会团体在美国养老保障资金的筹集中的功能和作用会更加明显。

　　从美国养老保障的支出结构来看，自改革以来美国一直坚持减少政府支出，让市场和社会机制在养老保障支出中承担更大的份额。其收入与支出规模的大小也反映了美国养老保障制度改革在处理政府、市场和社会机制的关系的理念。据统计，从1980 年到 1992 年，私人养老保障开支从 2553.20 亿美元提高到8248.71 亿美元，占国内生产总值的比重从 9.4%提高到 13.7%,在当年全部养老保障开支中的比重从 51.8%提高到 65.2%.由此可见，在美国的养老保障改革中，非政府养老保障支出的比重非常突出，这是社会功能和市场功能强化的集中体现。

　　总体来看，自改革以来，在美国养老保障的资金收入与支出结构中政府作用在逐渐压缩，而市场和社会力量在逐渐增强。

　　3. 分权型的养老保障管理体制

　　自改革以来，美国养老保障制度的管理一直坚持权力下放，分权式管理。新自由主义的观点认为，政府不应该插手养老保障事务，应该充分发挥市场营利性组织、社会私有慈善机构、社会非营利性组织的作用，调动他们的积极性，代替政府行使养老保障管理职能。在里根政府的新联邦主义改革理念中，主张重新划分联邦政府和地方政府在养老保障事务上的权力和责任，管理主体从联邦政府向州和地方政府下沉，由政府转向市场化社会化的营利性机构和一些非营利性的社会团体。在新联邦主义改革的推动下，美国联邦政府的职能逐渐从直接管理和最终财政责任向间接监管的方向转变，从直接主办向利用税收等措施刺激养老保障私营化方向转变。在改革中，为刺激私营养老保障事业的发展，美国政府制定了一系列免税优惠政策，吸引社会力量举办养老保障事业。同时，联邦政府改革了以往管理体制，在联邦政府与地方政府的关系上，联邦政府采取了一揽子拨款体制，把管理养老保障的权力授予州和地方政府，由他们与社会团体力量共同来管理养老保障事务。

　　美国养老保障管理体制的改革也非常重视发挥社会团体的作用，利用社会非政府组织来克服政府和市场行为的局限性。

　　自 20 世纪 70 年代以来，美国大力推行养老服务的社会化，采取社会团体和政府之间签订“购买服务合同”的方式为美国人提供各种各样的养老服务项目，这样既减轻了政府的负担又通过竞争机制提高了服务质量，实现养老保障服务从政府向市场和社会的转变，社会服务逐渐走向职业化和市场化，提高了养老保障的管理效率。早在 1979 年，营利性和非营利性的机构从美国政府购买的社会服务就已经占大约美国全部社会服务的一半。进入 21 世纪，美国政府将一些社会服务项目全部移交给地方政府，然后由地方政府再转移给营利性私营组织和非营利性私营组织。以养老服务领域为例，比较着名的非营利性组织有蓝十字协会、蓝盾协会、健康维持组织、优先提供者组织等等。

　　美国的非营利性组织非常迅猛，已引起人们的普遍关注，到1995 年的时候美国非营利组织的就业人数已经占社会总就业人数的 7.8%,非营利组织中提供健康服务和其他社会服务领域的雇员分别达到 46.3%和 13.5%.由此可见，美国非营利组织在美国养老保障体系中的地位和作用非常重要。

　　通过对美国养老保障制度的结构体系、筹资机制和管理体制改革的分析，发现在政府、市场与社会机制的关系上，美国养老保障制度的改革理念是：依靠政府机制的外围和基础功能，发挥市场机制的核心功能，充分利用社会机制的补充功能。

　　三、美国养老保障制度改革对我国的启示与借鉴意义

　　他山之石，可以攻玉。研究美国养老保障制度为我国养老保障制度的建设和发展提供借鉴。我们应该辩证地吸收，合理地借鉴，把美国的经验和教训与我国的国情结合起来，从中发掘对发展我国养老保障制度有益的启示与借鉴。

　　1. 建立多元化的养老保障体系

　　美国是一个养老保障多元化的国家，从养老保障项目的设立到养老保障管理以及资金的筹集都表现出政府、市场、社会互相结合的多元化特点。

　　基于我国国情，我们应努力扩大社会统筹的范围，化解社会保障资金的风险，建立国家、企业、个人以及社会团体权责共担的机制，继续完善社会统筹和个人账户相结合的运行方式，积极开拓财源渠道。而对于美国目前正在酝酿实行的养老保险个人账户私有化改革，随着我国人口老龄化的挑战越来越大，我们也应该逐渐探索个人账户的试点，逐渐做实养老保险个人账户，迎接人口老龄化的挑战。而对于养老救济和福利，在社会主义制度下，为了维护社会公平，不论是中央政府还是地方政府都应该加大投入，强化政府和社会责任，减少或者免除个人责任。另外，在条件成熟的地区，应该大力发展除公共养老保障以外的项目，充分发挥商业保险、企业年金、个人养老储蓄等私营保险的作用，提高老年社会服务水平，提升老年人的生活质量。这里需要特别指出的是，无论是发达地区还是不发达地区，都不能丢弃传统的家庭养老保障，虽然我们现在大力发展社会养老保障，但是它们并不能完全代替家庭的保障功能，因为我国传统上形成的家庭保障不仅有物质保障的功能，更重要的是它有社会养老保障替代不了的精神养老功能，“三世同堂”、“四世同堂”的天伦之乐几乎是每个老年人所向往的，子女们“常回家看看”对于满足老年人的精神需求是必不可少的，因为这是由中国特殊的东方文化特点决定的，在这一点上，我们一定要充分发挥东方文化重视和谐倡导尊老爱老的长处，把社会养老和家庭养老结合起来，避免出现美国养老保障历史上曾经出现的家庭危机。

　　2. 提高管理和运营效率

　　美国养老保障的管理是一种多元式管理，这种管理体制带给我们的启示是：要明确政府各管理部门的职责，实行决策咨询、行政管理、基金运营的相对独立，同时又互相监督。在保证中央政府统一管理的前提下，适当放权，给地方政府以一定的自主权。具体说来，在养老保障制度设计上，应充分发挥我国中央集权的政治权威，制定全国统一的管理办法，在省级统筹的基础上逐步实现全国统筹，扩大社会化的程度，为劳动力的流动创造条件。在一些补充养老保障项目上，可以借鉴美国的做法，尊重地区之间经济社会发展的差异，发挥各地区的积极性，既维护大范围内的社会公平，又提高各地区的效率。提高管理效率的另一个重要方面是要提高养老保障基金的投资效率，我们要学习美国把养老基金投资于国债的做法，既安全又能保持养老基金保值增值，同时在充分考察和论证基础上，应逐渐在有限的范围内启动养老基金资本市场，以风险投资的方式获取较高收益。以此为人口老龄化夯实物质基础。

　　借鉴美国养老保障制度的监管方式尤为重要。美国养老保障制度的改革和运行严格以法律法规为保证，养老保障制度的政策和法规都是由联邦政府统一制定的，州和地方政府必须无条件服从，养老保障制度的运行受法律严密的监督。与美国相比，我国养老保障法制建设还很不完善，违法违纪案件时有发生。党的十八届四中全会提出依法治国的战略规划，必须尽快贯彻依法治国的要求，针对我国养老保障制度进行相关立法，把养老保障各主体的权利与义务用法律的形式加以规范，只有这样才能有法可依，从制度上杜绝各种违法行为，为我国养老保障制度创建一个规范的环境，提供养老保障之“保障”.

　　3. 建立水平适度的养老保障制度

　　美国养老保障制度发展的历史告诉我们：过度超前或者滞后的养老保障制度都不适应经济和社会发展的需要。过高的养老保障支出必然会影响整个社会的积累基金，影响投资规模和效率，导致经济增长缓慢或者发生通货膨胀，任何脱离经济发展实际的养老保障制度是不可持续的，发展养老保障制度必须从实际出发，与经济发展的速度和规模相适应。

　　党的十八大报告中提出，我国养老保障体系的发展要坚持保基本、多层次、全覆盖、可持续的方针，以适应流动性、提高公平性、保证可持续性为重点，发展具有中国特色的社会主义养老保障体系。从我们国家的实际情况来看，我国目前仍然处于社会主义初级阶段，我们要完善养老保障制度，必须从社会主义初级阶段的基本国情出发，以当前我国生产力发展的水平为基础，建立适度的养老保障制度，在此基础上逐渐提高养老保障水平。这里的适度其实就是要找到公平与效率的最佳结合点。在强调公平的同时也不要忘记效率，在发展养老保障制度的过程中适当提高个人责任，这样既可以维护社会公平，又可以避免出现西方发达国家社会保障制度发展历史曾经出现的“道德风险”现象。

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