超越集体行动困境的现实路径——以美国地方政府参与式预算为例

时间：2015-12-20 11:53:05 所属分类：财政金融 浏览量:

摘要：集体行动形成的困境长期以来阻碍了更好治理方式的形成，美国奥斯特罗姆教授提出的自主组织理论批判了传统集体理论，集中探讨了一群相互依赖的个体如何自己组织起来，进行自主治理。自主组织理论为美国地方政府参与式预算做了有力的理论注解。参与式预

　　摘要：集体行动形成的困境长期以来阻碍了更好治理方式的形成，美国奥斯特罗姆教授提出的自主组织理论批判了传统集体理论，集中探讨了一群相互依赖的个体如何自己组织起来，进行自主治理。自主组织理论为美国地方政府参与式预算做了有力的理论注解。参与式预算这一现实路径对于推进我国的地方治理改革有着重要的借鉴意义。
　　关键词：自主组织理论；参与式预算；集体行动困境

　　一、研究背景和理论框架
　　（一）奥尔森和集体行动困境
　　曼瑟尔奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中通过对囚犯困境相关的模型进行考察，认为理性的和寻求自身利益的个人是不会为集体利益而寻求行动的。这种逻辑和公地悲剧、囚徒困境的某些地方类似，其中心论点都是搭便车问题。因为“任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同的利益作贡献，而只会选择作一个搭便车者。” [1]与之相关的传统理论认为，公共资源的开发时无法依靠使用者或占有者独立组织起来使用的，而是必须依靠外部的力量进行组织，比如利维坦和私人企业。
　　传统集体理论的前提很关键，首先人们是理性的，这种理性被奥斯特罗姆称为“冷酷无情的”，其次，人们拥有的信息量是设定的。但近年来公共参与式预算成为地方治理中的一种主要形式，公共预算的核心问题是资源配置，尤其是资源的优先顺序确定问题，在以往的行政过程中，预算通常是在议会和政府的各种程序中定型的，而公共参与式预算将公民参与纳入预算决定的过程中，如美国、巴西等国。美国在地方政府一级，基本上是在市一级近年来兴起了参与式预算，这样看来，人们对于公共事务的参与式可以突破集体行动困境的。
　　（二）理性选择、利益博弈
　　自主组织理论的中心内容是研究“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在很多人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为形态的情况下，取得持久的共同受益。” [1]换句话说，是研究个体是如何进行理性选择和利益博弈，以超越集体行动困境的。
　　与传统集体理论中“冷酷”的理性人假设不同，奥斯特罗姆教授认为人是有主动性的，是愿意取得更好的受益而去积极改变的。在此前提下，复杂环境中影响个人理性选择的内部变量有四个，即预期收益、预期成本、内在规范和贴现率。人们选择的策略会共同在外部世界产生结果，并影响未来对行动收益和成本的预期。个人所具有的内在规范的类型受处于特定环境中其他人的共有规范的影响。“如果这一规范成为与他人共享的规范，那么采取被其他人认为是错误的行动所要受到的社会非议便会对他形成制约”。贴现率既受个人所处的自然和经济保障程度的影响，“那些对过了当年是否还有足够的食物抱有怀疑的占用者,在对生存可能性的增长进行权衡时，会给予未来收益很高的贴现率。同样，如果无论当地占用者采取什么行动、公共池塘资源都会被其他人的行动所毁坏，那么即使那些多年来一直对自己获取公共池塘资源的量加以限制的人，也会开始给予未来收益很高的贴现率”。除此之外，贴现率还受居住在特定社会或地方社群的人们在比较未来与当前的相对重要性时所共有的一般规范的影响。也就是说，在实际生活中影响人们做出选择的并不是简单的利己心理，而是受个人在外部任何特定环境中所拥有的机会影响的，这种影响是多因素而复杂的。
　　但是，在实际生活中，这些内部的和内心的主观的总和变量很难有精确的汇总方法，所以判断理性个人的策略选择应该把重点放在影响总和变量的可以观察到的环境变量上，比如说制度供给、可信承诺和相互监督的机制，奥斯特罗姆认为，复杂的和不确定的环境下的个人通常会采取权变策略，即指根据全部现实环境变量灵活变化的行动方案。“我会遵守承诺，只要大多数人也都这么做”是权变策略的基本写照。这是可以观察到的，也是可行的。
　　自主组织理论认为总是要有足够的动力产生合作的念头，比如对确切受益的不确定性。那么为什么会放弃运行多年的代议民主式的公共预算呢，在实现参与式预算的国家中，绝大部分实行的是代议制，由民主选举出来的议员监督着政府的预算，根据塞姆森和罗宾斯( Simonsen&Robbins,2000)的研究,美国地方政府公民参与式预算出现的主要原因包括： [2]
　　1.人民对联邦政府的信任降低，民主选举没有很好地实现公民的利益。政治家是民主选举产生的，但是，公民越来越感觉到，一旦选举结束后，公民是很难对这些政治家进行控制的，这些选举产生的政治家将他们自己与选民越隔越远，在政治活动中，他们经常关心的是其他的利益而忽略了公民的利益。[2]正如格雷德(Grieder，1992)批评的，美国的政治结构越来越倾向于为公司和有钱人的利益服务[2] 。从“全国选举研究”的一项报告中看到，在20世纪60年代，有60%多到70%多的美国人信任联邦政府。但是，到90年代，只有30%左右的美国人信任联邦政府[2] 。因此，对“利维坦”，也就是联邦政府的不信任，导致了参与式预算的产生。
　　2.人民的政治参与率降低，这直接影响了民主制度的运行基础。这一结果是由于人民对政府的不信任感增强产生的，不仅表现在对联邦政府，近年来还表现在对地方政府上。例如，高新军在《美国地方政府治理案例》中提到地方政府选举中市民投票率降低，尽管有分析表示是因为美国公民认为不论是选择谁当市长，结果仍然是民主的，再坏也坏不到哪去，但是这种冷漠依然侵蚀了美国人引以自豪的公民文化，为了重新确立民主制度所需要的公民参与和公民文化，美国地方政府引入了参与式预算。
　　3.“搭便车”的困境。“搭便车”困境也就是集体行动困境，传统集体行动理论认为，理性的个人组成的集体是不会为集体利益行事的。但如前文所说，奥斯特罗姆认为这个理论是有两个前提的，“冷酷无情”的理性和信息不全的博弈，更进一步说，信息不全的博弈是在做单一维度的，单线性质的博弈，在纷繁复杂的现实条件下，这是不科学的。所以要突破“搭便车”的困境必须让博弈者清楚地了解到外部的、内在的、现在的和未来的等多方面情况，而不是单纯地以为不需要付出努力就可以轻而易举得享受公共资源。同样的，地方政府只有让公民参与到政府预算制度的过程中，给予这样的制度安排，使公民去了解各种选择和各种成本，在各种机会中去博弈，才能认识到政策和执行的整个过程。这样不仅进一步培养了公民素质，更重要的是使得公民形成遵守规则的习惯，因为他们明白破坏规则的成本有多大。
　　自主组织理论是围绕三个关键问题展开的，实际上，供给问题与承诺、监督问题是相配合的，在解决了由谁来供给、为什么要供给的问题后，承诺和监督的良好运行也保证了持续地供给。正如参与式预算制度，当从政府到公民都需要一种新的预算方式产生时，怎样的具体运作成了关键。
　　二、参与式预算的具体运作
　　公共支出可以分成两类：日常支出和资本支出。前者主要用于维持公共部门的日常运行，包括人员经费和公用经费。后者主要用于固定资产投资。目前，许多国家都将这两类支出在预算上区分开来，编制单独的资本预算。美国的绝大部分地方政府都采用一个相对独立的资本预算过程来确定固定资产投资[3] 。公民参与预算的主要范围是资本预算，有些地方政府把日常支出也纳入例如预算范围。
　　（一）参与方式
　　以“公民是否参与分享政策分析和制定”这一标准可以把参与预算的具体方式可以分为“非政策分享”的公民预算参与和“政策分享”的公民预算参与。在前者，虽然公民发表了意见，但是，他们可能并不能进入决策过程，政府虽然收集了公民的意见，但是并不一定会考虑这些意见。在后者，公民参与对政府决策产生的影响要更大和更有确定性。公民问卷和公民论坛或公民会议属于“非政策分享”的公民参与，公民陪审团属于“政策分享”的公民参与。许多地方政府吸纳公民代表“直接地”参与对资本项目进行排序和打分的具有决策权的委员会。[4] 传统的听证制度和咨询顾问委员会也是“非政策分享”的公民参与，但是，与公民问卷和公民论坛或公民会议相比，它们的参与面更小，参与程度也更低。
　　（二）具体运作
　　识别和优先选择项目是进行资本预算的主要内容，也是公民参与预算的核心内容，之所以选择这一部分，是因为资本预算主要是用于建设、维护一些对于社区公共服务至关重要的基础设施，这对于公民的日常生活有切身的影响，至于公民是如何参与预算的，以俄亥俄州戴顿市为例。

20世纪70年代，戴顿市委员会正式成立了公民优先顺序小组(Citizen Priority Board)，其主要职责是为市政府提供关于社区需要和优先顺序的反馈以及如何提供服务的信息。该城市有7个区，每个区都成立了公民优先顺序小组， 每个小组有26到45个席位，任期2到3年，包括选举产生的成员和社区团体代表。半数或三分之一的成员每年选举一次。市政府的人力和社区资源部门负责监督公民优先顺序小组的选举。每个公民优先顺序小组每月召开一到两次会议。公民优先顺序小组的预算由戴顿市的社区发展补助金和市资源来提供，并雇佣专门的工作人员。每个小组都在戴顿市的社区发展补助任务小组中有一个席位，并且可以向市政府的部门一样申请资金。
　　美国是一个先有社区后有政府的国家，尽管在确定预算优先顺序过程中多扮演的角色并不是官方的，但公民优先顺序小组的实际影响力是非常大的。现在已经形成了一些固定的制度保障影响力的持续存在，比如每个区的公民优先顺序小组会把优先考虑的实现列入年度需求报告中，这项报告会交给市经理，对预算结果有重大的影响；再比如，在预算年度中，公民优先顺序小组通常会召集一个包括政府各个部门代表的行政理事会会议。在该会议上，各个部门要听取公民的意见，接受他们的请求，回应他们关心的事。
　　在戴顿市的案例中，我们看到，公民组织和政府之间，公民与公民之间达成了行之有效的协议，通过制度安排确保公民们的权益不受侵害，也保证了拥有话语权的公民代表选举的公正，比如在案例中提到的“市政府的人力和社区资源部门负责监督公民优先顺序小组的选举”。
　　三、自主组织理论维度下的参与式预算的启示和借鉴意义
　　（一）参与式预算下为什么能够存在
　　1.良好的制度安排。首先，从宏观说，有健全的法治保障地方治理的有序进行。比如具体以美国来说，美国地方政府治理的民主传统随着历史的发展越来越稳定下来，这一民主传统也是美国宪法的核心，宪法确定了地方治理的法律地位，并形成一套稳定的法治系统。其次，在微观上，美国的地方政府无论是市镇级还是县级，都存在着各式各样的咨询会和委员会，与政府形成两套班子的体制，在预算等多方面对政府事务起着重要的影响，这是一项长期的制度保障。
　　2.公民文化的培育。公民文化在参与式预算模式的运行着也起着重要作用。自由、平等和自治是美国的核心价值观，托克维尔就曾经用“心灵的习惯”对于美国人的理想有这样的描述。近年来美国很多地方政府常年来开设各式各样的培训班，以提高公民的政治素质和参政能力。这样一来，合理的治理模式增加了公民的信任感，反过来，公民们更加愿意以理性的态度去投身地方公共事业。
　　（二）参与式预算的借鉴意义
　　在自主组织理论维度下看美国地方政府的参与预算不是生硬的理论解释，而是一种思路。自主组织理论认为小范围的集体组织更了解自我需求，高高在上的政府反而并不了解小集体的需求。“用较大政治系统中较小单位自主组织和自主治理的理论来解释行为和结果时，必须明确地把周围政治系统的活动考虑进去。” [1]其中，政府作为外部权威对自治组织内部规则的认可和支持是自治组织得以产生并长期续存的重要保障。今年来，尽管我国公民社会的培育有了较大发展，但是从总体上来说依然是“大社会、小政府的”局面，因此，政府理应在发展社会自治组织，提高社会自主治理能力方面发挥重要作用。但发挥重要作用并不是说政府越俎代庖，简单地以行政命令去处理事物，问题在于我们需要一个理性、引导性的政府。因此，政府为社会自主治理提供一定的直接意义上的制度支持和政策引导是很有必要的，但同时，政府作用的发挥更应放在促使社会自我治理能力增强的政治、法律和社会环境的构建上。
　　参考文献：
　　[1][美]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道:集体行动制度的演进[M].余逊达,陈旭东译.上海:上海三联书店,2000.
　　[2]Simonsen ,William & Mark D . Robbins . Citizen participation in resource allocation [M].Boulder:WestviewPress,2000.
　　[3]Dos , C. Bradley. Capital budgeting practices [ A ].In Lych , Thomas D. &Lawrence L . Martin . Eds .Handbook of Comparative Budgeting and Financial Management[C].New York: Marcel Dekker ,Inc,1993.
　　[4]Calia, Roland. Priority-setting models for public budgeting[M].Chicago: Government Finance Officers Association,2001.

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