试论公共财政的法治基础

时间：2015-12-20 11:56:35 所属分类：财政金融 浏览量:

随着西来公共财政理论逐渐为人们所接受，公共财政已经与活生生的现实生活相结合，从单纯的理论概念迈入了我国财政制度建设的实践中，并被作为我国财政体制改革的目标不断得到强化。《中共中央关于社会主义市场经济体制若干问题的决定》和《中共中央关于制定

随着西来公共财政理论逐渐为人们所接受，公共财政已经与活生生的现实生活相结合，从单纯的理论概念迈入了我国财政制度建设的实践中，并被作为我国财政体制改革的目标不断得到强化。《中共中央关于社会主义市场经济体制若干问题的决定》和《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》则旗帜鲜明地把“健全公共财政体制”、“加快公共财政体系建设”作为推进财政税收体制改革的重点。

　　一、法治情境下的公共财政

　　西方财政学认为，财政之所以有必要存在是因为有一类可以满足公共需求，但却无法通过市场机制自发供给的公共产品必须由政府这个公共主体予以提供，因为政府提供公共产品是采取非市场方式的，不具有赢利性，且对所有的主体一视同仁，平等地提供服务、平等的收取费用，再加之民主代议制度下必须符合建立在个人利益基础上的公共利益，接受选民的监督，因此这种财政活动具有明显的公共性，故而称之为公共财政。

　　在我国，经济学界对于公共财政已经基本达成了共识，一般认为，公共财政是适应市场经济体制要求的一种财政类型，它是以市场机制为基础的由政府配置资源的一种方式。首先，公共财政通过弥补市场失效和满足社会公共需要保障了市场的顺畅运行，为市场机制有效发挥资源配置效率创造必要的外部条件，其侧重点在于整个社会资源配置效率；其次，公共财政又是以国家为主体的分配活动，因而公共财政既要保障市场资源配置效率的发挥，又要注重财政本身掌握的资源配置效率，从而使两者的耦合达到优化整个社会资源配置的目的。

　　市场经济是一种法治经济，从这个意义上说，公共财政既然是与其相适应的一种财政类型，自然也是法治财政。在依法治国方略的基本框架下，公共财政建设理所当然从属于党领导人民依法治国的重要组成部分，应该纳入依法治国的轨道。故而从法治的视野来考察，公共财政也可以理解为与市场经济相适应的政府为民众提供有效公共产品的法治财政。

　　二、公共财政的法治原则

　　公共财政作为法治财政应当遵循财政民主原则、财政法定原则、财政健全原则、财政平等原则等财政法的基本原则。

　　（一）财政民主原则

　　一般情况下，财政民主原则主要表现为财政议会主义，即重大财政事项必须经过议会审批。如果一国的预算制度较为完善，能够覆盖所有的财政收入和财政支出形式，需要经过审批的重大财政事项主要表现为年度财政预算。财政民主原则对我国财政活动的要求具体表现为，对财政税收方面的基本制度制定法律，重大财政事项由人民代表大会审查决定，以及人民对财政事项的广泛监督权等。只有以财政民主原则作为根本指导原则，才能确立社会主义公共财政的正确目标模式。偏离了财政民主，偏离了人民对财政的自主权，无论怎样强调财政的公共性、强调财政与公共服务的联系，在理论上都很难让人信服。

　　（二）财政法定原则

　　财政“法定”，即财政行为必须满足合法性要件，必须得到法律的明确许可或立法的专门授权。正所谓“无法则无行政”，只有在法律允许的范围内，政府才享有财政方面的自由裁量权。财政法定原则一般表现为财政权力法定、财政义务法定、财政程序法定、财政责任法定。据此，无论是党的政策，还是政府的政策，都必须在法律的框架下运行才具有合法性。因此我国的财政实践必须从政府主导型财政、政策主导型财政，转变为法律主导型财政，即公共财政。只有这样，才能杜绝财政活动中的随意性，提高财政机关活动的遵纪守法意识，同时也才能更好的保护财政相对人的权益，以促进市场经济的健康发展。

　　（三）财政健全原则

　　财政健全原则所关注的是财政运行的安全和稳健。其基本要求是：经常性收支必须维持平衡，公债只能用于具有公共性建设项目，公债应当遵守实体法上的风险防范机制，公债应当履行程序法上审查监督手续等。财政健全原则实际上是一种未雨绸缪的举措，它通过具体的法律标准和程序，将财政风向控制在可以预测和接受的范围内，对经济的长远发展具有十分重要的意义。

　　（四）财政平等原则

　　财政平等原则包含着对正义的价值追求，在制度上主要体现为一种平等的对待。它既包括财政收入方面义务人的平等牺牲，也包括财政开支方面权利人的平等收益，还包括在财政程序方面的同等条件同等处理，等等。当然这种平等是相对的平等，实质的公平，而不是绝对的平均或无差别。

　　三、公共财政的法治基础

　　在当代社会主义中国，法治是民主、自由、平等、人权、理性、文明、秩序、效益和合法性的完美结合。据此意义，社会主义法治国家或法治社会的基本标志应该是：（1）社会生活的基本方面和主要社会关系均应纳入法律治理的轨道。（2）法律建筑在尊重民主、人权和潜能，保护和促进经济增长、社会公平、社会秩序和社会进步的基础上。（3）建立法律至上的信仰，树立法律的权威，以法律约束政府的权力。（4）公民在法律面前一律平等。（5）认真对待权力，公民的权利、自由和利益机会非经正当的法律程序和充足的理由不受剥夺，一切非法的侵害（不管来自个人或国家）都能得到公正、合理、及时的补偿。

　　以经济建设为中心的当代中国法治建设，市场经济机制迫切要求建立一种与之相适应的公共财政体制，而这种体制只能在法治的支撑下才能真正的形成，其运行应当有法可依，其实现必须建立在法尤其是宪法和财政法良性运行的基石之上。这一法治基础至少应当包含法律体系的健全和法律得到普遍遵从这两大方面的基本内容。

　　（一）法律体系的健全

　　在中国，成文法律是通过立法途径产生的。而法治，按照最朴素的解释，一是要有法，二是要有良法，三是要有良好的法的实行。法治这三要素中，前两个都属于立法的范畴，可见立法问题对法制和法治而言，具有何等重要的意义。立法是法律运行的逻辑起点，它对于法律的运行具有基础性的影响。显然，公共财政的有效运行离不开一个健全的法律体系前提，而其最为基本的却要数宪法和财政法。

　　公共财政实质上是对政府财政职能的定位，直接引起我国政府经济行为的变革，若没有作为国家根本大法的宪法作为基础，只能是无源之水，无本之木。我国现行《宪法》中大多是有关财政立法依据的原则规定，此外，对具体财政税收事项只作了一些零星的规定。尽管这些规定对公共财政建设具有最为重要的指导意义，但与财政立宪的期望还相去甚远，迫切需要完善。

　　宪法的有关规定毕竟更多是原则性的、宣示性的，公共财政只能更多地寄希望于财政法。财政法则无疑是支撑公共财政制度的基本骨架，理论上包括财政基本法、财政平衡法、财政预算法、财政支出法、财政收入法、财政监督法等六个方面，这与公共财政的基本内容是相一致的。从一定意义上说，财政法亦可以理解为法律化的公共财政。财政法的完善抑或健全应当涵盖公共财政的收入、支出和管理的全部内容，严格贯彻法定原则、法律保留原则和议会保留原则，摒弃现实生活中过多过滥的低层次的规章和规范性文件，充实立法数量，提升立法质量，为法律的实施奠定良好的制度基础，从而使公共财政的有效运行真正有法可依。

　　需要明确的是，财税法制度的运行，同私法制度的调整存在着交互影响。财税法作为高级法，其调整是以私法的调整为基础的。当然财政法制度的运行也同样与其它法律制度有着密切的关联，因而对于公共财政而言，对于法律的需求是健全的、完整意义上的法律体系，即法律体系的全部而不是部分。

　　（二）法律得到普遍遵从

　　真正意义上的法治应当是良法之治，而与之相伴随的是法的良性运行。法律得到遵守是法治社会一个必不可少的普遍原则。不仅普通社会成员要遵守法律，国家机关及其工作人员更应以身垂范。现代法治的精髓是官吏依法办事，接受法律的约束。政府官员所为必须与公布的法律相一致，这是因为公权力的行使往往会对公民、法人或社会组织的权利产生重大的影响，如果政府官员随意行使法律并未规定的权力，人们的消极自由及排除非正当权利的干涉的自由就不能得到保护。

　　对于公共财政而言，法律得到普遍遵从在内容上主要表现为，财政法律的自觉遵守、依法行政的贯彻落实、财政法律的正确适用、有效的财政法律监督，等等。而我国的财政法治建设在这些方面显得十分脆弱，财政法律意识的淡薄、财政行政权力的膨胀与肆虐、财政司法的缺失、法律监督的虚化等，都极大的削弱了财政民主原则、财政法定原则、财政健全原则、财政平等原则等财政法的基本原则的实效，进而严重影响了财政法律乃至整个法律体系的有效运行，甚至成为财政危机潜滋暗长的法律因素。

　　显然，我国公共财政的法治基础依然十分薄弱，而力图“健全公共财政体制”、“加快公共财政体系建设”，就应当从立法、守法、执法、司法、法律监督等多方面不断的补实其所需要的法治基础，营建一个良好的法治环境。这恰恰是我们研究视野所应当格外关注的。

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