“十一五”时期若干财政问题的构想

时间：2015-12-20 11:56:38 所属分类：财政金融 浏览量:

“十一五”是我国经济、社会发展的重要历史阶段。我们既处在一个“黄金发展时期”，又处在一个“矛盾凸现时期”。财政作为国民经济的综合反映，其改革与发展成为社会各界关注的焦点。基于当前和今后一个时期国内外宏观经济形势的综合分析、判断，对“十一五

“十一五”是我国经济、社会发展的重要历史阶段。我们既处在一个“黄金发展时期”，又处在一个“矛盾凸现时期”。财政作为国民经济的综合反映，其改革与发展成为社会各界关注的焦点。基于当前和今后一个时期国内外宏观经济形势的综合分析、判断，对“十一五”时期若干财政问题思考如下。

　　一、转变财政调控经济增长方式，构建“内生”经济增长机制

　　1998年开始实施的积极财政政策，在做出历史性贡献的同时，也带来了许多负面影响。一是国债投资拉动经济增长这种“短期”政策“长期”化问题，出现了新一轮重复建设、产业趋同、效益递减，对民间资本产生了“挤出效应”。二是以初级产品、低附加值产品出口拉动经济增长这种有“量”无“质”问题，加剧了资源的过度消耗、恶化了生态环境、增加了国际贸易摩擦。三是由内需不足所引致的积累与消费的比例关系失调，制约了经济社会的协调发展。

　　针对拉动经济增长“三驾马车”所出现的结构性矛盾，亟须实现拉动经济增长方式的转变，即由主要靠投资拉动转向投资、消费拉动并重，逐步提高消费率，降低积累率。对此，在财政政策取向上就要提高城乡居民收入水平，构建“内生”经济增长机制。一是提高机关事业单位人员工资水平，带动企业职工工资收入增长，提高居民购买能力，形成“橄榄球”式的消费结构，培育一个稳定而庞大的中等收入消费群体，放大消费拉动经济增长的功能。二是增加对“三农”的投入，提高农民购买力水平。加大对农村和农业的投入，继续增加对种粮农民补贴，促进粮食增长、农业增效、农民增收，通过建立农村社会保障制度，增强农民消费信心。三是完善社会保障制度，增加人们的即期消费。通过增加政府投入，扩大社会保障覆盖面，消除人们的预期消费心理，增加消费性支出。四是淡出国债投资，跟进适度减税政策。进而，弱化“挤出效应”，减轻企业宏观税负，鼓励民间投资。五是建立反映资源稀缺程度的价格形成机制。通过调整资源税税率，提高矿产资源使用费标准，用以补偿资源产出地的损失，控制资源开采量，促进资源节约使用。

　　二、深化财政体制改革，构建事权与财权相匹配的政府间财政关系

　　1994年开始实施的分税制财政体制，经过10多年的实践，中央财政收入占全国的比重由1993年的22％提高到2004年的54.9％。然而，这种以划分收入为目的的“渐进式”改革，具有明显的中央大一统、过渡性和让利不分权等特色，属于“非帕累托改进”。一是政府职责不具体、不清晰。政府与市场、政府与企业存在着“越位”、“缺位”，表现出“内外不清”的问题。二是事权与财权不匹配。中央政府与地方政府、各级地方政府之间的事权与财权范围划分缺乏法律基础，存在着相互交叉和重叠的现象，表现出“上下不明”、“地方各级关系不顺”的问题。三是转移支付制度不规范。同科学的政府间转移支付制度相比，存在着政策目标不够明确、专项转移支付规模大、使用效率不高等问题。

　　“十一五”时期亟须调整和完善现行政府间财政关系：

　　——划清各级政府事权，做到财权与事权相匹配。按照公共产品的层次性和受益范围，合理划分各级政府的支出责任和范围，属于全国性公共产品特征的事项由中央财政负责；属于中央和地方共同承担公共产品特征的事项，由中央和地方财政共同承担，并按具体项目确定分担比例；属于中央负有直接或间接责任，但由地方政府负责提供更为高效的公共产品特征的事项，主要应由中央财政通过转移支付把相应的财力提供给地方来完成；其他属于区域内部的地方性公共产品和服务，则由地方财政负责。

　　——建立地方财政固定收入增长机制。一是完善地方税制体系，增设保证地方收入增长的固定税种。按照适当集中、合理分权的原则，逐步扩大省一级政府的税收管理权限，将一些区域性强、不影响全局经济发展和分配格局的地方税种的管理权限下放给省级政府。以营业税、财产税和资源税为主体税种，确保地方财政收入的稳定性和持续性。同时，赋予地方政府一定的发债权。二是适当调整中央集中度，增加基层政府可自主支配的财力。针对普遍存在的“跑部钱进”现象，适当降低中央财政占全国财政收入的比重，以中央和地方各占50％为宜。三是扩大政府非税收入征管范围，增加地方政府非税收入来源。巩固行政事业性收费、政府性基金等规范化管理成果。建立健全国有资产有偿使用收入管理制度。积极探索城市基础设施开发权、使用权、冠名权等无形资产有效管理方式，盘活城市现有基础设施存量资产。

　　——完善转移支付制度。以结构调整为核心，对现行的一般性转移支付和各类专项转移支付进行大幅度整合，逐步扩大均等化转移支付和与特定政策目标相联系的专项拨款规模，削减非规范化的税收返还和专项转移支付等补助形式。同时，建立省以下转移支付制度，健全转移支付监督考评机制。逐步将现行多种财政转移支付形式归并为一般性转移支付和专项转移支付两大类。

　　三、调整和优化财政支出结构，构建公共财政体制框架

　　近年来，我国公共财政建设步伐明显加快，财政支出管理改革取得了重大成效。但由于受长期计划经济思想的影响，加之政府职能转换的迟缓，财政在弥补市场失灵，提供公共产品和服务等方面，还存在着明显“缺位”、“越位”和“不到位”等问题。

　　按照“有所为，有所不为”的原则，构建公共财政体制框架是“十一五”时期财政改革的重要取向。具体要做到“三项调整”、“六个倾斜”：

　　——“三项调整”。一是调整财政供养范围。推进事业单位改革，清理和规范事业单位的财政供给范围。按照公益性、准公益性和经营性合理划分财政供给范围，通过精简机构，减少财政供养人员。二是调整公用经费使用范围。通过深化改革，切实解决用公款进行私人消费的问题，压缩行政经费的过快增长。三是调整财政投资方向。财政要逐步退出对竞争性领域投资，转向满足社会对公共产品的需求。

　　——“六个倾斜”。一是向新农村建设倾斜。本着“多予、少取、放活”原则，建立财政支农投入稳定增长机制，促进农业增长方式转变，加大农村公共服务设施建设的力度，切实解决城乡公共服务失衡问题，巩固农村税费改革成果，让公共财政“阳光”照耀农村。二是向社会保障倾斜。积极筹措财政资金，保证社会保险制度稳健运行；支持对城乡特困群体的医疗救助、住房取暖救助、子女上学援助、突发事件应急救助体系建设；适当提高城乡低保标准、扩大低保范围；加大对农村公共卫生投入，支持新型农村合作医疗建设。三是向基础教育、基础科研事业倾斜。四是向循环经济倾斜。通过提高资源税、城镇土地使用税税率及矿产资源使用费的收费标准，实施循环经济型企业税收优惠等政策措施，促进建立资源节约型和环境友好型社会，促进人与自然的和谐发展。五是向区域经济协调发展倾斜。完善转移支付制度，提高各地区公共服务均等化水平。六是向政权运转倾斜。确保县乡政权有效运转的经费支出，杜绝拖欠公教人员工资现象的发生。

　　四、支持企业提高自主创新能力，构建财政收入稳定增长机制

　　经济决定财政，财政反作用于经济。这就决定了财政在改革与发展过程中，必须牢固树立财政经济观，把促进经济发展作为重要前提。企业是社会的微观经济基础。企业自主发展、自我创新、自我搞活的能力增强，就能保持经济良性增长，做大财政蛋糕，财政收入稳定增长就有“源头活水”。近些年来，我国企业生产能力迅速提高，但从总体上看，企业自主创新能力还比较薄弱，“中国制造”多，“中国创造”少。产品国际市场竞争力不强，企业发展后劲不足。

　　“十一五”期间，必须着力调整财政政策取向，推进税制改革，提高企业的自主创新能力：

　　——推进税制改革。一是统一内外资企业所得税和对企业的税收优惠政策，大力扶持民营经济和中小企业发展，在市场准入、信贷、税费、投融资等方面，给予 “国民待遇”。二是全面推行增值税转型改革，增值税全部由生产型转为消费型，鼓励企业扩大投资和引进先进的生产技术，提高企业核心竞争力。三是大力调整出口退税结构。对自主创新能力强、科技含量高的产品，提高出口退税率；对“中国制造”而不是“中国创造”的产品，降低出口退税率；对高能耗、高污染的产品，限制甚至取消出口退税支持。

　　——增加财政科技投入。继续增加对基础科研事业的财政投入；调整财政对应用性科研的投入方向，重点向成果转化倾斜；采取财政贴息、补助等方式，加大对企业研发中心的财政投入；运用“BOT”模式，加大对科技风险的财政投入。同时，通过运用税收、财政补贴、政府采购等财税政策工具，为企业自主创新创造良好的政策环境。

　　——筹措企业改革成本。通过履行政府的出资人职责，建立国有资本经营预算，将国有企业税后利润，国有控股、参股的股份有限公司、有限责任公司中国有股分享的股息、红利和股利，国有产权或股权转让收入等，集中一部分，用于支付国有企业深化改革过程中的改革成本。

　　五、推进依法理财，构建法治财政的运行机制

　　长期以来，由于受法律法规体系不健全、法制观念淡化等因素的制约，政府在履行职责上，存在着无法可依、有法不依、执法不严等问题。表现在财政运行上，就是重“人治”轻“法治”，预算的法制约束力不强，易受人为因素的干扰，致使财政管理秩序混乱、财政绩效不高，甚至滋生腐败。

　　“十一五”时期要着力加强公共财权的制约，构建法治财政的运行机制。一是逐步建立与社会主义市场经济相适应的财政法规制度体系，积极配合立法机关将预算编制、收入征管、资金分配、预算追加、财政监督、绩效评价、理财过错责任追究以及财政审批等纳入财政立法范围。二是创建新型财政预算管理制度。通过深化以部门预算、国库集中收付、政府采购、收支两条线、县区财政性资金财政统管五项改革和财政管理体制改革，建立起新型的财政预算管理机制，规范财权运行。三是规范理财行为和程序，建立健全约束机制。依法界定财政决策权限，建立和完善决策规则、程序，实行科学决策、民主决策和依法决策。建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制。四是强化对政府财权的监督。进一步完善人大、审计等专门监督体系和运行机制，建立事前审核、事中监控与事后检查相结合，日常监督与专项检查相结合的监督检查机制，广泛接受社会监督。同时，按照建设“阳光财政”的要求，增强政府理财工作的透明度。五是实施理财过错责任追究，建立健全惩戒机制。按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全理财过错责任追究制度，实现理财行为的权责统一。六是全面推进财政绩效评价，提高财政资金使用效益。要以开展专项资金和预算编制绩效评价为重点，建立和完善财政绩效评价体系。

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