自治化：公共物品供给方式的创新

时间：2015-12-20 12:00:49 所属分类：财政金融 浏览量:

【摘要】公共物品的非排他性和/或非竞争性决定市场机制不能直接或完全的实现供给，即市场失灵，而政府的特性也决定公共物品供给的作用有限，即政府失灵，公共物品的自治化供给是双重失灵下的替代性选择，其合理性在于公共物品供给的自治化体现了“公平”与“

【摘要】公共物品的非排他性和/或非竞争性决定市场机制不能直接或完全的实现供给，即市场失灵，而政府的特性也决定公共物品供给的作用有限，即政府失灵，公共物品的自治化供给是双重失灵下的替代性选择，其合理性在于公共物品供给的自治化体现了“公平”与“效率”。在我国，随着社会主义市场经济的建立、政治体制改革的逐步深入以及各种自治团体的蓬勃发展，自治化已经成为公共物品供给重要途径，并且在和谐社会构建上发挥积极作用。
【关键词】公共物品；自治团体；政府失灵；市场失灵
【正文】
　　引言

　　 “坚持以人为本，树立全面、协调、持续的科学发展观”和“构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”是今后经济、社会和政治发展追求的目标和遵循的原则。“和谐社会”是一个内涵丰富和外延广阔的范畴，可以予以多视角的解读，但是，笔者认为和谐社会至少应当体现为各种利益的自由表达、有效保障与相互融合。罗伦兹．冯．施坦因指出，“利益是社会的原则”。???(P238)与其他生物相同，人类也有原始的欲求，而利益就是对人类欲求的满足，由于人类欲求的不同导致利益的差异性，尤其是私人利益和公共利益的区分，前者在于满足相对独立的私人需求，后者在于满足不可分割的公共需求。多元化的利益都是社会构筑不可分割的内容，但是，不同类型利益在功能上的区别也应被承认，一般认为，公共利益是私人利益的基础和前提，因为私人利益的实现往往需要借助公共利益所创设的外在条件和环境，正是公共利益的追求令个体又具有社会部分的属性，换言之，公共利益也就成为人类社会赖以维系纽带。公共物品是公共利益的载体，提供公共物品便是任何社会都应承担的基本使命。与私人物品不同，公共物品具有非排他性、非竞争性以及难以计量等特征，必须寻求市场机制之外的其他安排，而和谐社会中的公共物品供应应当符合“公平”与“效率”的标准。公共物品是与特定群体相联系，因此，特定群体内的成员能够参与相关公共物品供给的决策、监控以及保证“每个群体从公共资源中所得到的东西应当与它被要求缴纳的费用大致相当”[2](P10)。公共物品供给必然消耗资源，资源稀缺的客观现实就要求有效率的生产和供应，即一定的资源消耗获得尽可能多的公共物品。笔者认为自治化就是一个体现“公平”与“效率”的公共物品供给的制度安排，也是构建和谐社会的重要内容。

　　一、 公共物品供给的传统模式与变革

　　人类所需要的所有物品都可以由排他程度和竞争程度予以整理，前者是指产权人排除他人对物品分享的难易，后者是指物品的消费量增加对边际成本影响的大小。物品分类谱系的一端是具有完全排他性和竞争性的私人物品，其生产和消费是可分的，换言之，私人物品的产权可以明确界定，生产者的销售和消费者的购买在“看不见的手”作用下达成价格和数量的均衡，资源被“公平”和“效率”配置。相反，除私人物品之外的其他物品具有非排他性和/或非竞争性，一般称之为纯粹公共物品或准公共物品，市场对这些物品的供给存在着一定程度上的失灵，例如，如果存在非排他性，即某种物品对于潜在的消费者无法排除或者排除成本较高，那么每个人都会受到激励寻求“搭便车”，而不是在市场上支付对价，结果个人理性集合成集体非理性——该物品供给不能或不足；如果存在非竞争性，即增加某种物品的消费量，边际成本为零或者变动极小，那么该物品就会陷入定价困境，而价格是市场有效运作的重要信号。传统的二元思维认为非私既公，市场失灵的解决之道就是政府干预，因此，不仅前苏联、东欧以及我国等，不区分物品的公共或私人属性，一律纳入国家计划予以实现，而且许多市场经济国家也认为向社会供给公共产品是政府的重要职能之一，也是其不可推卸的基本责任。

　　政府包揽公共物品的供给一定程度上可以矫治市场失灵，但是，政府供给公共物品的有效性是基于一系列的完美假设，而现实与理想之间差距导致政府失灵的存在。首先，传统假设认为政府能够准确认知每个群体所需求公共物品的种类、数量、质量等。但是，正如全能政府在供给私人产品的失败一样，政府对公共物品的供给也面临信息障碍。除某些官僚和专家的技术判断外，投票等民主机制所形成的信息往往是政府公共物品决策的重要依据，然而，公共选择理论已经揭示压力集团的活动、投票规则的选择等都影响公众尤其是弱势群体公共物品需求的表达。其次，传统假设认为政府是公共利益的化身，能够秉持公仆精神为公众提供公共物品。但是，尼斯坎南适用理性人来假设分析政府，效用最大化是官僚们的追求和选票最大化是政治家的追求，[3](P234-261)他们行为就难免与公共利益的趋向发生偏离，而信息不对称、委托代理等更会诱发化公为私的寻租现象滋生。再次，传统假设认为政府能够遏制搭便车，确保公共物品资金的筹集。但是，税收等强制性资源再分配的手段也要受到诸多因素的制约，与日益扩展的公共物品需求相比存在较大差距，这也是一些福利国家财政危机的根源所在。此外，公共物品的需求层次和范围不一，理想状态是有共同需求的群体承担相应地公共物品的成本，然而，这种多样化与政府组织形式的单一性必然冲突，政府普遍性供给的公共物品或大或小于个人的公共需求以及成本负担。最后，传统假设认为政府的公共物品供给具有效率，甚至存在规模经济。但是，每一种公共物品的规模经济的临界点都不尽相同，而某级政府的边际则是刚性的，二者之间难以形成一一对应的关系。此外，政府对公共物品供给的垄断也导致低效率，由于产权缺陷和竞争不足，激励和约束机制成为制度构建的难题，而且没有外部市场参照，公共物品生产绩效也无从评价，生产效率低下、人浮于事以及缺乏回应性等几乎成为公共部门的标签。

　　20世纪七八十年代，一场发端于英国并迅速延伸至美国、澳大利亚和新西兰的政府再造（Reengineering Government）浪潮席卷西方乃至全世界，为迎接全球化、信息化和竞争加剧的挑战，改革涉及民主政治结构、官僚行政体制、福利国家政策和政府管制模式等广泛内容，并且不同国家的改革起因、议程、途径和策略以及范围、规模和力度有所不同，[4](P2-5)但是其基本内容之一就是公共物品供给机制的变革。这场变革的理论基础包括公共选择、新公共管理以及新制度经济学等诸多学科，其中奥斯特洛姆夫妇为代表的制度分析学者关于多中心秩序和公共物品的供应与生产区分等论述颇有影响力。“多中心”是迈克尔．波兰尼在1951年的《自由的逻辑》书中首先提出，其区别组织社会任务的两种方法或秩序：一种是“深思熟虑”（Deliberate）或“有指导的”（Directed）社会秩序，依赖一个通过一种统一的命令结构行使控制权的最高当局进行协调，等同于霍布斯的主权者；另一种是“自生自发”（Spontaneous）或“多中心”（Polycentric）的社会秩序，一套规则内，自治决策者自由追逐他们自我利益，但其利益受制被执行规则的固有制约。[5](P231-232)文森特．奥斯特罗姆利用多中心对公共物品的生产和供应尤其是大都会地区的公共治理予以分析，认为多中心的权力分散和管辖交叉往往被看作是混乱，然而在一般的规则体系框架下，有序化的多中心是优于单一中心的制度安排，因为，多中心能够适应公共物品的不同规模，并且个人和群体也可以“以足投票”的方式在可替代的公共物品之间进行选择，从而引入竞争，提高效率，最重要的是，多中心的自治特征，成员们解决公共问题不是依靠外部权威，而是更为充分的发挥自主治理的能力。1959年，公共财政学家理查德．A．马斯格雷夫比较早的对公共物品的生产和供应予以区分，1961年文森特．奥斯特罗姆等学者进一步延伸和发挥这一区别，供应是一系列的集体选择，就以下事项的决定：所需要公共物品的种类、数量和质量；需要筹集的公共物品的资金和渠道；公共物品生产的规制及其与供应的协调等。而生产则是一系列资源输入并转化为公共物品的技术过程。二者的区分有利于，适用不同的逻辑对公共物品的生产和供应予以衡量，提供多样化的供应和生产的组合，引入市场与竞争，简化供应团体的内部结构。[6](P8-11)基于理论认知和实践分析，变革后的公共物品供给机制大致包括下图基本类型：

　　类型Ⅰ所描述的是，政府既是公共物品的供应者又是生产者，典型代表就是国防、外交等公共物品的供给，政府本身也可以区分为中央和地方以及各政府形态并分别充当供应者和生产者的角色，通过政府间协议安排公共物品的供给；类型Ⅱ所描述的是，政府是公共产品的供应者，而国有企业作为生产者，受到政府的规制和产权的双重约束；类型Ⅲ描述的是，政府作为公共物品的供应者，对公共物品的生产予以规制，而私人企业或自治团体则以合同外包、特许竞标等方式获得公共物品的经营权；类型Ⅳ所描述的是，国有企业、私人企业或自治团体自行安排公共物品的生产和供应，当然，由于市场机制在公共物品供给上的失灵，因此，该类型并不意味政府脱身而去，事实上，政府隐身以补贴、税收优惠以及宏观调控等方式支持公共物品的供给。由类型Ⅰ和Ⅱ向类型Ⅲ和Ⅳ的转变就是通常所说的民营化，更准确的说法或许是“公私伙伴关系（Public-Private Partnerships，PPP）”，并且在类型Ⅲ和Ⅳ中，自治团体在公共物品供给方面发挥重要作用。

　　二、 公共物品自治化供给的合理性

　　“那种把整个服务领域界分为公共部门和私营部门的业已为人们接受的二分法，是颇具误导性的”，至于公共物品的供给，J.K.加尔布雷思告诉我们，“除了政府管理以外，我们别无选择”， [2](P344)然而事实并非如此，自治团体已经和应当在公共物品供给上发挥重大作用。自治团体往往与非营利组织（Non-profit Organization）、非政府组织（Non-government Organization）、社会中介组织（Mediate Organization）、第三部门(The Third Sector)、独立部门（Independent Sector）等概念相互纠缠，而它们之间既有交叉重叠也有偏离区别，笔者认为的自治团体应当具有以下特性。第一，自治性，自治团体形式的本质属性，“就是由人民自己创设彼此约束的权利义务关系，自己设法依此关系达到目的，乃至解决因此而起的争端”。[7](P86)自治的主要表现在：[8](P162-163)自我约束，团体通过内部运行机制约束成员行为，使之符合团体整体利益；自我规范，通过制定和实施自治规则，规范秩序；自我管理，团体对团体和成员的事物予以管理，促进效率的提升；自我控制，团体通过制定和实施公共政策，协调团体及其成员的利益的统一与融合。第二，民间性，自治团体在体制上独立于政府，既不是政府的一部分，又不受制于政府。政府的强权特征要求自治团体必须与之在资金、人事和活动等方面保持一定距离，当然，政府在不干涉自治团体独立性的前提下也可以予以业务指导、财务支持以及建立伙伴关系。第三，公共性，追求公共价值是自治团体的存续意义，也是与私人企业区别所在，就受益范围而言，大致可以分为公益性团体和互益性团体，前者的致力于公众利益，而后者致力于团体利益。自治团体的公共性不是否定团体的盈利性，收取适当甚至超过成本的费用，本身就是资金来源的渠道之一，公共性也不是否定团体的营利性，笔者认为，合作社、互助社等团体尽管向成员分配利润，但是成员本身也是团体服务对象，因此也是具有公共性的自治团体。第四，组织性，自治团体不是一次性、随意性或临时性的集会，而是有较固定的组织形态，诸如规章制度、治理机构以及相应的法律地位，是自治团体的运行基础和前提。第五，自愿性，自治团体的参与基础是自愿而非强制，这既是团体的成立前提，也为团体的自治运作创造良好条件。但是，基于遏制搭便车、减少运行阻碍等考量，法律法规也赋予一些自治团体强制某地域或身份的主体入会的权利，例如，社区自治团体、银行同业协会等，自愿性就弱化为该主体进出地域或身份的自由。

　　“如果说代议制政府是18世纪的伟大发明，而官僚政治是19世纪的伟大发明，那么，可以说，那个有组织的私人自愿性活动也即大量的公民社会组织代表了20世纪最伟大的社会创新。”[9]自治团体之所以获得如此美誉，是因为它们在社会生活中发挥作用：监督和制约政府权力；政府合法性的支持；满足社会不同层面的需求；培养公民民主生活方式；与政府竞争促进效率；其进行的实验和创新是一种有益的探索，[10](P55-62)而自治团体的公共物品供给职能无疑是上述作用的基本内容或运行保障。公共物品的特性决定市场机制不能直接或完全的实现供给，即市场失灵，而政府的特性也决定公共物品供给的有限性，即政府失灵，公共物品的自治化供给是双重失灵下的替代性选择，其合理性在于公共物品供给的自治化体现了“公平”与“效率”。

　　自治化是一个公共物品的公平供给机制。公共物品的非竞争性和非排他性是存在疆界的，大者，臭氧层是全球公共物品、国防外交司法是一国公共物品，小者，消防是城市的公共物品、乡村广播是村庄的公共物品，公平的供给方式就要求疆界内的群体合理负担成本，这也是政府间财政收支划分的重要依据，但是僵硬的政府体制是不能与每一种公共物品的疆界都建立对应关系。相反，作为一些共同志趣和利益的成员聚合而成的，尤其提供单一公共物品的自治团体，其大小可以因应疆界的不同而灵活变化，从而满足种类繁多、彼此冲突的多样化需求。布坎南的俱乐部理论阐述，一些具有排他性和过某个临界点就具有非竞争性的准公共物品通过俱乐部的自愿解决机制，即俱乐部的会员分摊生产成本并且享受俱乐部物品，随着会员数量的增加，每个会员的边际成本递减，由于拥挤效应的出现，享受服务的边际效用也递减，二者相等时便是俱乐部的有效规模。[11](P156-159)自治团体就是一个俱乐部，分享共同利益的成员也共同负担成本费用。公平的另一层含义是民主，民主是公平生成过程的基本要求。托克维尔认为美国的乡镇自治以及大量存在的自治团体是美国民主政治的基础，也是其他国家难以复制的主要原因，“他们在力所能及的有限范围内，试着去管理社会，使自己习惯于自由赖以实现的组织形式”。[12](P76)与代议制政府相比，自治团体更贴近成员，而且利益相关者以积极的姿态和平等的身份，阐明自己对公共物品的偏好及其程度，直接参与的决策与监督，通过民主机制生成能够接受和原意接受的公平结果。

　　自治化更是一个公共物品的效率供给机制。效率来源之一是自治团体的大小与公共物品相适应所产生的规模经济。效率来源之二是自治团体的激励与约束。成员利益与团体利益高度一致乃至融合，成员有足够动力积极参与公共物品的生产以及对其他成员的监督。每一个成员的生产和消费高度复合，信息不对称受到缓解，拘束机制可以较好的抑制败德行为和降低代理成本，团体内部的惩罚也更有的放矢。就公共池塘资源的分析中，埃莉诺．奥斯特罗姆指出利维坦（国家）和私有化（市场）都不是解决问题的灵丹妙药，而一群相互依赖的委托人把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或者其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益。效率来源之三是竞争机制的引入。由于没有政府式的垄断权，存在大量自治团体提供相同或可替代的公共物品，消费者就享有对众多彼此竞争自治团体的选择权，以脚投票的方式加入最有效率的自治团体。当然，竞争不仅发生在自治团体之间，自治团体的优良表现还是政府绩效的参照系，为捍卫自我存在的合理性，政府会不断提高公共治理的水平，这也是自治化的正外部效应之一。

　　公共物品的自治化供给并不是一个新鲜事物，古希腊罗马都有记载。早期扮演角色的是一个是自治市镇共同体，另一个是宗教，尤其是后者更是中世纪的公共物品供给的主要渠道，教会将教徒捐献的钱财转用于社会事业而且规模巨大，例如，英国教会慈善基金募捐达到全国公共财富的40％。[13](P124)16世纪开始的宗教改革运动，给宗教势力予以沉重打击，也促使欧洲教会主导的公共物品供给从顶峰走向衰落，民间机构逐渐居于供给的主导地位。逃离欧洲的清教徒将这个传统带到美洲，他们相互订立契约组织圣会和社区组织，以集体承担当地的日常事务，托克维尔赞叹自治团体在当时美国政治体制中的特殊地位，乃至“乡镇的组织早于县，县早于州，州早于联邦”。[14](P19-26)但是，从19世纪德国俾斯麦建立福利国家开始，政府日益垄断公共物品的供给，相应地，自治团体被逐步挤出。20世纪70年代，国家干预的凯恩斯主义遭遇滞胀危机，政府的职能被重新定位，自治团体在公共物品供给方面的价值也被广泛承认。无论是在民族国家内部还是在国际社会中，自治团体都以惊人的速度蓬勃兴起，称之为“全球社团革命”，实证分析表明，自治团体已在各国与政府部门、私人企业并肩而立，其平均规模约占各国GDP的4.6%，占非农就业人口的5％，占服务业就业人口的10％，占公共部门就业人口的27％。[15]历史以否定之否定的螺旋上升证明自治化是公共物品供给的一条有效途径。

　　三、 我国公共物品自治化供给法律制度的构建

　　在我国传统社会形态中，公共物品的自治化供给在大一统封建统治藩篱下艰难生长，“公共财富”被高度集中，“中央财政”占国家明令课征的税赋总额比重高达90％，[13](P169)尽管素有“官府不下乡”的统治方式，由乡绅治理的各种乡里组织承担乡村水利等公共设施的建设和维护、兴办私塾等公共物品供给，但是团体运行基础依赖于宗族礼法的维系，与西方自治特征截然不同，直到清代末期，内外双重压力的近代化过程中，西方式的自治团体开始在通商口岸发展起来，并在公共物品供给方面发挥巨大作用。新中国建立后，缔造者们开始实现其改造社会的雄心大志，在经济上推行社会主义公有制和计划经济体制，在政治上以中国共产党一元化领导为核心的高度集权的中央集权政治体制，公共物品供给被政府垄断，自治团体被视为“异己力量”被改造和更新，并纳入群众组织、事业地位和政府机构的严格编制之中。例如，在城市，社会成员则依附于所在单位，公共物品供给转变为单位集体福利[16](P33-37)，而1954年《城市居民委员会组织条例》所规定的群众自治性的居民组织——居民委员会成为“权力剩余”，负责组织管理缺乏就业能力的老年妇女、残疾人及其他零散社会成员，并且异化为政权组织的基层延伸；在农村，随着农业的社会主义改造和合作化进程深入，互助组——初级社——高级社的发展也是行政权力延伸的轨迹，1958年政社合一的人民公社制度推广标志政府成为公共物品供给的主体。[17](P19-20)

　　如上所分析，计划经济体制相配套的“全权全能政府”包揽公共物品供给存在诸多弊端，并且在实践中举步维艰，20世纪80年代后公共物品供给体制的改革陆续展开，早期主要体现为：向地方分权，鼓励地方政府参与；政企分开，政事分开，政资分开，转换经营机制，建立现代企业制度等。[18](P266-270)21世纪初，公共物品供给的改革开始以鼓励民营和外资参与为突破口，并制定一系列的政策法律，例如，2003年中共十六届三中全会发布的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，要大力发展和积极引导非公有经济，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，2001年国家计委《关于促进和引导民间投资的若干意见》、2002年国家计委重新修订《外商投资产业指导》、2002年建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》、2004年建设部《市政公用事业特许经营管理办法》也都明确鼓励社会资金和外国资本以多种形式参与公共物品的供给。另一方面，经济和环境的变化，蓬勃发展自治团体在公共物品供给方面崭露头角，它们包括但不限于以下：以居民委员会、村民委员会、业主委员会为组织机构的社区自治团体；商会、行业协会、消费者协会等经济自治团体；慈善会、公益基金会、环保团体和志愿者团体等社会公益自治团体。自治团体能够在公共物品供给中发挥更大作用的基础是制度供给，而制度变迁的类型可分为诱致性变迁和强制性变迁，前者是主体在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发倡导、组织、实行，后者是由政府命令和法律引入和实行的。[19]由于我国自治传统的缺失，除诱致性方式外，还应以强制性方式推动传统政府供给模式向自治化的转变，即构建公共物品供给自治化的法律制度。

　　首先，确立自治团体的法律人格。自治团体应当具有独立的法律人格，否则，“在复杂社会，构成分子数目众多，对外往来频繁，团体财产亦复庞大，如仍以各个人为权利主体，势必处处掣肘，碍事业之发展。” [20](P190)此外，侵扰自治团体自治性的最大的敌人就是外在的强势政府，因此，法律人格也是自治团体独立于政府的法律宣告。“法人者，团体人格也”，[21](P1)自治团体的法律人格探讨首要问题就是其法人属性的判断，而自治团体的缤纷繁杂以致难以类型化分析。我国立法实践上，关于企业法人、机关法人、事业法人和社会团体法人的分类，已被广泛地认为不科学的，而学理上则多采用大陆法系的分类，即区分为公法人和私法人，私法人又分为社团法人和财团法人，而社团法人又分为营利法人和公益法人。按照这种标准，除基金会属于财团法人外，其他社会公益团体应为公益法人，至于社区自治团体和经济社会团体就则难以界定，因为，它们既是民间组织，又具有一定公共职权，具有公私法人的混合属性，应予以特殊的主体制度构建。自治团体法律人格的受领往往需要特殊程序，例如登记、许可等，这一方面是起到公示作用，保障社会经济秩序，另一方面是政府控制自治团体的途径。在我国，社团成立的程序复杂、限制过多、规范庞杂和不透明以及政府的自由裁量权太大，[22]已经超过正常的社会管理目的，损及公民的结社自由。笔者建议简化程序，放松管制，除设计较大公共利益以及具有强制入会权的应慎重许可外，其他应适用准则设立而加强后续监管。

　　其次，构造内部治理机制的法律框架。内部治理机制的建立健全是自治团体有效运作的基础，也是公共物品供给的公平和效率的保障。自治团体的内部治理机制是由相关法律与团体规章共同构建的，为尊重团体自治，法律规范主要是粗线条的框规定，而由团体章程予以详细，当然，法律也可以设定更为具体的任意规范，为成员协商提供蓝本以及减少协调成本。就社团性的自治团体而言，内部治理是由决策机构、执行机构和监督机构组成的层次治理结构。决策机构一般是成员大会，但是，团体规模过大，则可以由常设理事会负责日常决策，其责任是制定组织规章、选聘有管理能力并能履行相关职责的人担任执行负责人、批准计划和预算以及绩效考核。监督机构一般是监事会或专职监督员，也可以与理事会合并，其职责是对管理人员的行为、团体的日常运作进行监督。执行机构负责人一般是团体秘书，负责开展日常工作，对决策机构负责，受监督机构监察。除以上机构设置外，诸如信息公开、财务制度、问责制度等软件也是内部治理机制的构成要件，核心是体现自治过程的民主。

　　最后，建立政府扶持和监督的法律制度。自治团体应与政府保持距离，但是也有权要求政府予以必要扶持，主要是以下原因：第一，经济、政治体制的转轨过程中，自治团体造血功能有限，与政府的脐带还不能贸然剪断；第二，自治团体的公共物品供给难免会有外溢现象，例如，住宅小区的保安工作会对周围社会治安产生影响，为鼓励供给应当予以扶持；第三，有的自治团体可能代行政府职能，也有权要求政府支付对价；第四，自治团体所供给的公共物品与公民的生存权等基本人权有关，如果成员无力支付相关成本，政府应予以提供，例如，贫困农村的乡镇公共物品的供给依赖于政府的转移支付。政府扶持的方式是多样的，财务援助是主要的，表现为补贴和税收减免。此外，“人民团体之自治，从而意味着国家必须松手、离开，亦即，国家由原先之钜细靡遗之管制者、劳务提供者（执行者）之角色，转化成为在旁监督之角色。”[23](P343)对自治团体的监督职能表现在三个方面：第一，是对自治事项的监督，必要情况下给予成员行政救济；第二，是对团体的危害行为的监督，例如行业协会的反竞争行为等；第三，是对部分具有重大影响的公共物品供给的监督，确保其符合一定数量和标准。

　　结语

　　笔者主张自治化是公共物品的一条有效的运作方式，但是并不认为公共物品的自治化供给具有唯一性和补充性。自治团体不可能全面替代政府和市场进行公共物品的供给，这既是现实的不能，也是理论上的不可能，例如，国防、司法等以暴力支撑的公共物品只能由国家垄断供给，否则，会在供给方之间发生暴力冲突，导致社会陷入“霍布斯丛林”，因此自治化不是公共物品供给的唯一选择。同时，自治化供给也不是补充性的，尽管从历史脉络上分析，近代的公共物品的自治化供给为克服“市场失灵”和“政府失灵”而应运而生的，但是，科学的位序应当是公共物品的自治化供给优先于政府供给，换言之，自治化供给不能的场所才应由政府发挥作用，此外，个别公共物品的供给可以由自治团体与政府分别实现，以促进良性竞争，或者二者共同合作实现，以推动公私伙伴关系。公共物品自治化供给对构建和谐社会具有及其深远的社会意义，一方面，其有利于弥补当前公共物品短缺，满足社会公众日益增长的公共利益，另一方面，供给动机是成员的共同需求，供给过程是成员归属和参与团体，供给的附带成果就是信任与合作的社会资本增长，而这恰恰是和谐社会运行的基础。

【注释】
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