中国财政和税收体制的改革（下）

时间：2015-12-20 12:01:27 所属分类：财政金融 浏览量:

与财政管理体制的分税制改革相配套，1994年同时出台了税制自身的重大改革方案。 按照国务院1993年12月25日批转的国家税务总局《工商税制改革实施方案》，1994年税制改革的指导思想是：统一税法，公平税负，简化税制，合理分权，理顺分配关系，规范分配方式，

与财政管理体制的分税制改革相配套，1994年同时出台了税制自身的重大改革方案。

　　按照国务院1993年12月25日批转的国家税务总局《工商税制改革实施方案》，1994年税制改革的指导思想是：统一税法，公平税负，简化税制，合理分权，理顺分配关系，规范分配方式，保障财政收入，建立符合社会主义市场经济要求的税制体系。这一改革方案的主要内容，概括起来有如下三个方面：

　　第一，建立以增值税为主体的新流转税制度。

　　流转税制改革的主要内容：
　　一是增值税制的改革。改变了按产品分设税目、分税目制定差别税率的传统做法，确立了在生产和流通环节普遍征收增值税并实行价外计税的办法。增值税实行两档基本税率(13％和17％)。明确规定了允许扣除的增值税范围和建立了凭专用发票注明税款扣税的制度。1993年12月13日国务院发布了《中华人民共和国增值税暂行条例》，自1994年1月1日起施行。
　　二是消费税制的改革。在普遍实行增值税的基础上，选择少数消费品再征收一道消费税，其征税范围仅限于在境内生产、委托加工和进口的若干消费品，共设有11个税目，包括烟、酒、化妆品、鞭炮焰火、贵重首饰、小汽车、摩托车、燃料油等，采取从价定率和从量定额两种征税办法，纳税环节确定在生产环节。1993年12月13日国务院发布了《中华人民共和国消费税暂行条例》，自1994年1月1日起施行。
　　三是营业税制的改革。对有偿提供劳务、转让无形资产和销售不动产的业务征收营业税。新的营业税制重新确定了营业税的征税范围和纳税人，合理调整了营业税税目，共设置了9个征税项目，针对不同税目设置了3％、5％和5—20％三档不同税率。1993年12月13日国务院发布了《中华人民共和国营业税暂行条例》，自1994年1月1日起施行。改革后的新流转税制统一适用于内资企业和外商投资企业，取消了对外商投资企业征收的工商统一税。原来征收产品税的农、林、牧、水产品，改为征收农业特产税和屠宰税。

　　第二，统一所得税制度。

　　一是改革企业所得税制度，目的是理顺国家与企业的分配关系，为各类不同经济性质的企业创造平等竞争的环境。主要内容包括，对国有企业、集体企业、私营企业以及股份制和各种形式的联营企业，均实行统一的企业所得税制，相应取消了国有企业调节税；规范了税前扣除项目和列支标准，在统一税基的前提下，实行33％的比例税率，并统一实行由纳税人就地向主管税务机关缴纳的办法。取消税前还贷。1993年12月13B，国务院发布了《中华人民共和国企业所得税暂行条例》，自1994年1月1日起施行。实行统一的内资企业所得税后，国有企业不再执行承包上缴所得税的办法。
　　二是改革个人所得税制度。新的个人所得税法适用范围，包括按税法规定有纳税义务的中国公民和从中国境内取得收入的外籍人员；改革后，个人应纳税所得在原税法规定的六项基础上新增加了五项，即个体工商户的生产、经营所得，个人的承包经营、承租经营所得，稿酬所得，财产转让所得和偶然所得；税率采用国际通行的超额累进制，即工资、薪金所得采用5％至45％的九级超额累进税率；个体工商户的生产、经营所得采用5％至35％的五级超额累进税率。
　　同时根据对纳税人基本生活费不征税的国际惯例，合理确定了税收起征点水平。在计税方法上，从本国实际出发，采取了分项征收的方法，并在对原个人所得税法规定的免税项目进行调整的基础上形成了规范的减免税规定。1993年10月31日，国务院发布了修改后的《中华人民共和国个人所得税法》，自1994年1月1日起施行。

　　第三，逐步进行其他税种的改革或调整。

　　一是开征土地增值税。明确规定了土地增值税纳税人的范围，凡有偿转让房地产都属于征税范围；土地增值税实行四级超率累进税率，最低税率为30％，最高税率为60％。
　　二是改革资源税。将资源税征收范围定为矿产品和盐，并重新确定了七个税目。
　　三是改革城市维护建设税，调整城镇土地使用税税额。
　　四是把现在对股票交易征收印花税的办法，改为征收证券交易税。
　　五是取消集市交易税、牲畜交易税、奖金税和工资调节税。
　　六是将特别消费税和烧油特别税并入消费税，盐税并入资源税。
　　七是开征遗产税(待出台)。

　　1994年的税制改革，措施密集，涉及面相当宽广，显著地规范和强化了税收功能，并紧密配合了财政的分税制改革，对社会经济生活产生了重要影响。几年来的运行情况表明，这一改革取得了成功，主要表现在：

　　——依法治税原则得到明显强化，税法的权威性明显提高，为市场经济发展创造了良好的税收法制环境；
　　——公平税负，促进了企业的平等竞争；
　　——理顺分配关系，推动了国有企业经营机制的转换；
　　——合理导向，引导了经济结构的优化调整；
　　——合理分权，调动了中央和地方两个积极性，保证了工商税收收入的增长；
　　——平稳过渡，保证社会稳定，促进经济发展，并巩固了对外开放的好势头。

改革后财政体制和税制仍存在的主要问题

　　1994年财政改革的突出特点之一，是在保地方既得利益的前提下，实行渐进的体制转换和增量调整，过渡色彩比较浓重。在体制方面，遗留有三个较大的问题：
　　一是事权划分上，对最为关键的生产建设项目投资权尚未作出清晰规定，实际上各级政府仍然都可以搞一般赢利性项目，不利于理清政府级次间的事权纠葛和使地方政府职能调整到位；
　　二是仍然保留了企业所得税按行政隶属关系划分这条旧体制的尾巴，与企业深化改革和专业化联合趋势的矛盾日趋尖锐；
　　三是共享税在全部税收收入中的比重相当高(60％左右)，与比较彻底的分税制表现出很大的距离。在财力分配格局的调整方面，原先设计的渐进过程也受到了冲击和干扰。按照1994年方案的内在逻辑，宏观税负不变情况下通过规范税收减免、加强征管等措施减少税源流失，应能使财政收入占国内生产总值的比重回升，但由于复杂的原因，其后几年新体制的运行虽然在一定程度上减缓和阻止了财政收入占GDP比重的继续下滑，并于1996年略有回升，由上年的10．7％升为10．9％，1997年和1998年又升到11．6％和12．4％左右(计算时均不含债务收入，详见附表)，但与预想目标尚有距离；同时，中央财政状况的好转本应通过新体制出台后若干年里中央从财力增量中不断拿大头(75％的增值税和70％的“两税”增长部分等因素)来逐步实现，但1994年以来出现了一个始料不及的冲击，即体制规定由中央财政全部承担的出口退税额迅猛增长，大大超出测算数，以致中央财政不得不把几百亿元之巨的退税推到以后几年分步“消化”，并采取特别措施在1995年两次调低了出口退税率(在亚洲金融危机爆发之后，1998—99年间再次分步提高出口退税率)。中央财政的困境不能明显缓解，又直接影响了新的政府间转移支付制度的运作。按照1994年方案的设计思路，中央从财力增量中拿大头之后，可以并应当逐步加大自上而下转移支付的力度，而且这种基于“因素法”的新转移支付制度必将财力支持的重心明显地向各个欠发达省区倾斜，达到缓解他们的财力困难并合理调节区域差异的目的。但由于前述出口退税问题的冲击，加上其他制约因素，中央财政实施转移支付的能力明显不足，虽然在1995年度结算中推出“过渡期转移支付办法”，成为由传统的“基数法”向较客观、科学的“因素法”转变的重要开端，资金支持的力度却很不够。经过几年的努力，因素法转移支付的规模也仅仅增长到一年70余亿元的水平。以上种种过渡中的问题，都需要在今后深化改革的进程中逐步解决。

此外，1994年税制改革虽然动作相当大，但仍具有阶段性特点，不可能一举解决现今中国税制的全部问题。1994年税改之后，税制仍存在的主要问题有如下几个方面：

　　1．内、外资企业间和地区间仍存在较大的税收政策差异，不利于企业间和地区间的公平竞争。主要有：内、外资企业实行不同的企业所得税法，关税和进口环节税对三资企业实行优惠政策，土地使用税、车船使用税、房产税对内、外资企业和单位实行不同政策，城市维护建设税、耕地占用税、投资方向调节税(该税从2000年起已停征)不适用三资企业，契税不适用国有企业和集体企业。各类特殊的经济区域在企业所得税、进口税、流转税等方面实行着多种优惠政策。

　　2．关税总体税率水平偏高，关税和进口环节税减免过多，实际征税范围窄，收入规模小，走私猖撅；出口退税和来料、进料加工贸易管理薄弱，骗税问题严重。

　　3．采取的过渡性减免税措施不利于税制的规范性和公平性。

　　4．个人所得税调节个人收入、缓解社会分配不公的力度不够，管理漏洞大，征收严重不足。遗产税等重要税种还未出台。

　　5．增值税的行业税收负担分布不够合理，对偷税、骗税行为的防范打击不力，增值税与营业税的适用范围尚需调整，消费税征收范围窄，营业税和消费税对高消费的调节力度不够。目前增值税管理方面的问题比较突出，生产型增值税不利于鼓励投资、推动技术进步的缺点也逐渐明显(但马上向消费型增值税全面转变却又不具备条件)。

　　6．中央和地方税收权限的划分尚不明晰，地方税体系和税权的设置还很不完善，农业税收制度不适应市场经济发展的要求。税外的收费过多过滥。

　　简要的结语和展望

　　总之，1994年的财税改革及后续的改进努力，已使我国以分税制为基础的分级财政初步入轨，实现了过渡时期财政制度安排“里程碑”式的转变，提供了走向规范之路的新起点，但仍带有较重的过渡色彩和一系列未解决的问题。未来十年毫无疑问将是非常关键的时期。在中国加快融入国际竞争与经济全球化过程、加入WTO前景渐趋明朗、跨国公司在华投资看旺、高新技术发展所形成的机遇和挑战同时增加的大背景下，财政、税收体制的改革思路与要点，必须针对前述各项现存问题来设计，并结合一系列鼓励内外资企业公平竞争、支持高新技术产业发展、逐步降低关税、强化收入再分配调节功能、规范政府税费制度和收支管理的政策导向，作出综合性的安排。我们应当在巩固1994年财政税收改革基本制度成果的基础上，积极推动进一步的制度创新和优化，在下一阶段于配套改革中坚定地深化财税改革，力求引发更为全面的质变，包括推动政府职能转变和理财民主化，直至按照社会主义市场经济的要求重建财政，最终完成财税的和全局的转轨。

附表：
国家财政收支总额、增长速度及收入占GDP比重 单位：亿元 年份
财政收入 财政支出 收支差额 增长速度（%） 财政收入占
GDP比重(％) 财政收入 财政支出 1979 1146．38 1281．79 一135．41 1．2 14．2 28．4 1980 1159．93 1228．83 —68．90 1．2 —4．1 25．7 1981一1985 7402．75 7483．18 —80．43 11．6 10．3 1981 1175．79 1138．41 37．38 1．4 —7．5 24．2 1982 1212．33 1229．98 一17．65 3．1 8．0 22．9 1983 1366．95 1409．52 —42．57 12．8 14．6 23．0 1984 1642．86 1701．02 —58．16 20．2 20．7 22．9 1985 2004．82 2004．25 0．57 22．0 17．8 22．4 1986一1990 12280．60 12865．67 —585．07 7．9 9．0 1986 2122．01 2204．91 —82．90 5．8 10．0 20．8 1987 2199．35 2262．18 —62．83 3．6 2．6 18．4 1988 2357．24 2491．21 一133．97 7．2 10．1 15．8 1989 2664．90 2823．78 一158．88 13．1 13．3 15．8 1990 2937．10 3083．59 一146．49 10．2 9．2 15.8 1991一1995 22442．10 24387．46 一1945．36 16．3 17．2 1991 3149．48 3386．62 —237．14 7．2 9．8 14．6 1992 3483．37 3742．20 一258．83 10．6 10．5 13．1 1993 4348．95 4642．30 一293．35 24．8 24．1 12．6 1994 5218．10 5792．62 —574．52 20．0 24．8 11．2 1995 6242．20 6823．72 —581．52 19．6 17．8 10．7 1996 7407．99 7937．55 —529．56 18．7 16．3 10．9 1997 8651．14 9233．56 —582．42 16．8 16．3 11．6 1998 9875．95 10798．18 —922．23 14．2 16．9 12．4

　　注：1、1985年及以前，价格补贴冲减财政收入，1985年以后改列财政支出。为统一口径，本表对1985年及以前数字做了调整。
　　　　2、本表不包括国内外债务部分。

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