关于财政理论发展源流的概要回顾及我的“公共财政”观

时间：2015-12-20 12:01:52 所属分类：财政金融 浏览量:

摘 要： 财政是以社会权力中心为主体的、“以政控财，以财行政”的分配关系。随着改革开放和市场导向转轨的不断深化，中国财政理论在吸收国外理论成果和相关政策实践经.验之中不断丰富自己。本文对财政理论的源流试作一个由西方而中国的概要回顾，进而考察近

摘　要： 财政是以社会权力中心为主体的、“以政控财，以财行政”的分配关系。随着改革开放和市场导向转轨的不断深化，中国财政理论在吸收国外理论成果和相关政策实践经.验之中不断丰富自己。本文对财政理论的源流试作一个由西方而中国的概要回顾，进而考察近年中国经济管理部门、社会公众与财政理论界已广泛关注和讨论的“公共财政”概念的要点，并阐明作者基于中文语境中“公共财政”的基本导向和四大基本特征的认识而形成的公共财政观。

关键词： 公共财政，公共性，公共产品，收缩生产建设职能，财政理论体系


　　关于财政的尽可能简约的学术性定义表述，我认为可称之为：是以社会权力中心为主体的（在国家存续期间的社会则是以国家为主体的）、“以政控财，以财行政”的分配关系。
　　随着改革开放和市场导向转轨的不断深化，中国财政理论在吸收国外理论成果和相关政策实践经.验之中不断丰富自己，研究者们正在建立和发展与社会主义市场经济新体制和现代化社会发展的客观要求相适应的、力求更深刻和全面的财政理论学说。
　　
　　一、西方财政理论简要回顾
　　
　　财政基础理论的形成和发展伴随着资本主义生产方式的形成和发展。英国重商主义学派代表人物托马斯.曼倡导的“贸易差额论”、“国防财政论”，是西欧各国封建制度向资本主义制度过渡时代的产物。威廉.配第的《赋税论》被认为是西方最早的财政学专着。他被马克思誉为“现代政治经济学的创始者”和“统计学创始人”。他还在《赋税论》和《政治算术》中提出了“公平”、“确定”、“简便”、“节省”的赋税四原则。
　　古典学派的代表人物亚当.斯密则第一次将财政理论作为经济理论的一个部分加以系统归纳，他关于国家职能及财政作用的观点，体现在其代表作《国民财富的性质和原因的研究》（第五篇《论君主和国家的收入》和《关于司法、警察、岁入和军备》中。《国富论》的问世，使西方财政理论发展成为一个比较完整的体系。亚当.斯密的财政思想及其政策主张，经过大卫.李嘉图等人的继承和发展，对西方各国财政理论的发展产生了极其深远的影响。
　　资本主义从自由竞争阶段向垄断阶段发展，德国新历史学派的代表人物瓦格纳在他的著作《财政学体系》（1877－1901）、《社会的财政政策和社会的租税政策》（1891）以及《财政学和国家社会主义》等一系列论文中，提出强制性的共同经济组织位于个别经济组织之上，必须保障历史所赋予国家的任务得以完成。他提出累进税制，阐述“国家经费膨胀规律”，强调通过国家“租税政策”干预投入和所有的分配，其社会改良思想意在缓和阶级矛盾和贫富分化。此后，现实生活中的个人所得税制和再分配调节逐步发展。
　　20世纪30年代的经济危机，导致了整个资本主义世界的经济大萧条，以国家干预经济为代表的凯恩斯主义迅速兴起。凯恩斯在他的《就业、利息和货币通论》中强调国家干预经济，提出增加投资、提高就业以解决“有效需求”不足是经济增长的核心问题。以罗斯福“新政”为代表的西方国家政府干预的实践中，推行赤字财政等扩张性政策，对国民经济运行的调控收到显著效果。直到20世纪70年代，失业与通货膨胀并发的“滞胀”局面，宣告了“凯恩斯革命”的结束。在财政功能角度上，理查德.马斯格雷夫和佩吉.马斯格雷夫提出，财政发挥稳定职能时，要兼顾配置职能和分配职能，以保持物价的稳定和充分就业。
　　萨缪尔森等人阐述的公共产品（公益品）理论和布坎南强调的公共选择理论，都对现代公共财政理论产生了重大影响。宏观经济学和福利经济学的发展促进了公共经济学的发展。然而，作为财政学在当代的前沿形态，“公共经济学很可能是经济学中最充满矛盾的领域。它所研究的领域一向是经济学科中的核心问题－－无论是从正面研究还是从迂回曲折和不怎么直接的方式研究：哪些方面必须靠公共部门？如何靠？然而它经常在经济学的边缘探讨，越来越与伦理学、政治学、组织机构研究（公共抉择与制度经济学）相联系……”
　　
　　二、中国财政理论的演进
　　
　　（一）新中国成立后中国财政理论体系的构建
　　
　　新中国建立初期，便曾有过对财政本质的讨论：“把唯物辩证法应用在财政现象的研究上，立刻使我们和束缚于旧方法中的讲坛学者们不同，循着唯物辩证法的指导，使我们能够揭露出财政现象的本质，发现其无限错综和丰富的内容。这是创立新财政学之路。”《新财政学教程》指出：“财政是国家在满足它的需要上，进行社会财富的分配和再分配的经济行为。”这一概念，已经明确地包含了“国家”和“分配”这两个国家分配论的基本要素。这一阶段，财政理论的主要来源还是从前苏联引进的占据统治地位的“货币关系论”，并在此基础上形成了一些流派，比如“价值分配论”，认为国家参与价值的分配，必然在社会的各个方面，首先是在各个阶级之间形成一系列的分配关系，而这些分配关系－－国家分配价值所发生的分配关系，就是财政现象的本质；还有“国家资金运动论”，认为社会主义财政就是社会主义国家资金所体现的经济关系，而国家资金是指社会主义国家所能掌握和运用的全部资金，包括长期运用的和短期运用的，集中运用的和分散运用的，可供分配使用的和只能作周转的。这就是说，它包括国家预算、国家银行和国有企业所能运用的全部资金。至于集体所有制单位和居民个人的资金，当国家以征收税收、吸引存款和储蓄等方式，把其中一部分转入国家手中的时候，这一部分资金就进入了社会主义财政的范围。
　　这一时期，国家面临的主要问题是巩固政权、恢复生产、安定人民生活和支持“抗美援朝”战争。这就需要建立一套不同于以往封建王朝或是国民政府的、可为新中国所用的财政体制。于是，依照1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定，取消帝国主义国家在中国的一切特权，废除一切奴役性外债，没收官僚资本使其归国家所有，土地归农民所有，废除旧政权的田赋、税收，同时设置了新中国的财政管理机构，着手建立城市税收和农业税征管制度以及部门财务管理制度，编制新中国第一个概算。1950年2月全国财政工作会议上集中研究了“统一财经、紧缩编制、现金管理、物资平衡”四大问题，并不失时机地颁布了《关于统一国家财政经济管理工作的决定》，以财政收支平衡、现金出纳平衡、物资供求平衡的措施，达到了物价、金融的基本平稳和人民生活的改善。在渡过国民经济恢复时期、以“一五”为标志进入大规模经济建设时期之后，财政管理体制开始向分级管理方向作出探索，并由陈云同志总结、提出了国民经济综合平衡理论。50年代中期经济建设的巨大成就和后期“大跃进”的失败，为人们的理论思考，提供了正反两方面的经验与教训。财政基础理论的研究，在实践的推动下走向深化。
　　20世纪50年代末60年代初，中国财政理论界在提出和发展国家分配论的过程中，对来自前苏联的“货币关系论”进行了全面批判，使“货币关系论”最终失去了主流地位，关于财政理论的讨论主要集中于国家分配论。如许廷星教授等较早提出了相关理论，认为货币关系只是货币职能的表现形式，不能反映财政的本质。许教授从国家参与社会产品分配所形成的分配关系入手，根据参与分配的主体把社会再生产中的分配区分为经济属性分配和财政属性分配两大类，于1957年在国内首次明确提出了“国家分配论”或称“国家分配关系论”，认为“财政的本质是国家凭借其主权，参与社会产品和国民收入分配过程所形成的分配关系。财政学的研究对象正是这种以国家为主体的财政属性的分配关系。”还有邓子基教授1962年提出相关的财政本质定义：“社会主义国家财政的本质……是无产阶级专政的国家为实现其职能，并以其为主体无偿地参与一部分社会产品或国民收入的分配所形成的一种分配关系，简称为以国家为主体的分配关系或财政分配关系。”于1964年在大连召开的第一届全国财政理论讨论会上，中国财政学界初步形成了国家分配论的主流地位，陈如龙同志、许毅教授等的思想贡献和组织贡献对此产生了重大影响。抚今追昔，一大批中国前辈学者的学术建附和理论贡献，后人是难以忘怀的。
　　
　　（二）20世纪80年代以来的中国财政理论
　　
　　随着改革开放，西方财政理论开始传入国内，并伴随着对传统体制下一些主流观点的反思，特别是结合经济、社会、财政转轨变型的实践探索与丰富信息，出现了对“国家分配论”的一系列争论，形成了一些新的理论流派。如“共同需要论”是以何振一20世纪80年代提出的观点为代表，认为财政是由于人类社会生产的发展，出现了剩余产品和剩余劳动之后，发生了社会共同需要而产生的。它的实质是人们为了满足共同需要而对社会剩余产品进行分配所发生的分配关系。还有“剩余产品分配论”，则是以王绍飞的观点为代表，认为……财政是由剩余产品形成各种社会基金的一个过程，始终体现国家、集体与个人之间的剩余产品的分配关系。许毅教授在20世纪90年代后大力倡导“广义财政学”的学科建设；”我本人则在1998年明确提出了财政基础理论“从国家分配论”到“社会集中分配论”的发展思路。
　　20世纪90年代，随着党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，我国财政学界开始注重对源于西方的“公共财政论”的认识与辨析，一度引起许多关于“国家分配论”和“公共财政论”的理论争论。然而，究其根本，“国家分配论”主要探讨在财政本质观上的基本理论，而“公共财政论”研究的则是财政运行形态的相关认识，学界越来越倾向于两者不是直接对立的关系，而是兼容的、甚至是相辅相成的关系，如有的研究者概括为“公共财政，是国家分配的本质观在市场经济条件背景下的具体化体现。”因此，在争论中，不仅关于以市场经济为背景的“公共财政论”的认识得到清晰化和具体化，而且对“国家分配论”等基础理论的认识也有所深化，逐步形成从财政一般到财政特殊、从财政本质到财政运行的财政理论演进，并反映着我国财政模式正在适应建立社会主义市场经济新体制的客观要求，在改革探索中寻求理论阐释。
　　
　　三、中国公共财政理论研讨的要点和我的认识
　　
　　（一）公共财政的概念
　　
　　在西方经济学里，“公共财政”属于“公共经济学”的范畴，“政府的经济行为－－财政收支行为－－是财政学（又可称为旧公共经济学）……从财政收支行为扩大到对私人市场经济的管理和调节，以及扩大到直接介入生产领域并形成一定规模的公共生产部门……随着……宏观经济学和福利经济学的发展，……便出现了原有财政学的拓展，即出现了公共经济学（又称为新公共经济学）。”这里“公共财政”的外延已经涉及到了有关财政的宏观经济学领域。在我国，近年间“公共财政”的概念是在经济、社会转轨的背景下就财政的转型而提出，学术领域中，张馨教授等较早地在中文语境中特指性地使用了“公共财政”概念，在政府工作层面上则是1994年项怀诚同志提出这一表述并在1998年重提，然后在1998年12月的全国财政工作会议上，李岚清同志明确提出了我国建立公共财政基本框架的思路及相关原则。其后，关于建立公共财政框架的要求，又明确写入了中央全会的文件和国家发展规划。
　　尽管关于公共财政的讨论已展开十余年，但对其具体定义与内容，仍不具备一个无争议的表述，客观上迄今也不存在一个关于公共财政框架的严丝合缝的全面设计蓝图。我认为，首先还是应把公共财政看作经济社会转轨中财政转型的一种导向，财政作为一个理财系统，要按照何种导向来运行，才能最好的适应建立社会主义市场经济这个战略目标的要求呢，回答就是公共财政。所谓公共财政是一个政府和财政职能调整的基本思路和导向。从我国现实出发，在传统体制向社会主义市场经济体制转变过程中，需要这样一个财政职能和财政形态调整的基本导向，这个导向，我们即概括为公共财政的导向。这种导向下，强调了财政必须顺应改革，体现政府职能和理财系统自身职能的深刻调整。随着国家职能的转变，以国家为主体的财政分配行为势必发生一系列的内在变化。包括财政的分配范围、收支内容和运行特点及调控方式，都与计划经济体制有所不同，而且财政分配和管理模式也发生了巨变。这些变化，都可以并应当提高到财政形态转变的高度来概括和认识。
　　我们要设计的公共财政应直接服务于我国进行社会管理的需要，它通过国家政权体系的分配活动，为我国国家机器运行和安全体系提供物质保障；为人民大众提供市场不能或不愿提供的公共产品和服务；创造良好的社会主义市场经济运行秩序，保证社会主义国家政权的巩固与公众生活的正常化。因此，建立完善的市场经济体制与完备的公共财政体系是相辅相成的。现实生活迫切需要与公共财政相应的理论研讨的深化。
　　

（二）公共财政的内涵、基本特征与展望
　　
　　公共财政强调的是财政分配的公共性导向和分配机制中的公众决策性质。其职能定位或供给目标应该是公共产品。有关公共产品的理论发展与19世纪80年代后的边际效用价值论分析有关，至萨缪尔森达于较完善的形态。公共财政的核心内涵，应主要是由政府提供公共产品，并与税收等政府收入建立起广义的交换关系，这种行为最终使得财政分配与市场经济更为有效地结合起来，成为经济社会合理运行的基础条件。
　　在理论界，对于公共财政的内涵和特征还存在着许多的争论，一种观点认为财政纯属于公共性事物，不存在阶级属性。相对的观点则按照我国的主流学派－－国家分配论的认识，提出财政是以国家为主体的，或者说是以各级政府为主体的分配关系，除了行使公共权力的职能之外，还有着阶级统治的内容。在一些具体问题上这种争论也在继续，在对公共财政与除公共收支预算之外的其他预算的比较中，厦门大学张馨教授等认为财政可解析为一种“双元”结构，其中一元为公共财政，另一元为国有资产经营财政。另一些学者则认为，作为一个整体的公共财政的概念，在理论基础和实际运行中应是无法割裂为二元状态的。还有的学者则把“双元”说法变通了一下，即不称“双元”，而是“一体两翼”，主体还是一个，即财政，但还有两个翅膀，一为公共预算，一为国有资产经营预算。
　　现在越来越多的研究者比较认可的说法，是视公共财政为社会主义市场经济新体制所需要的财政，是一种体现民主制度、纳入依法治国框架的理财体系，法制化的社会、规范的公共选择制度的构建是公共财政赖以稳定存在的基本依托。与此相呼应的是必须形成合理有效的分税分级财政。在这个体制下，理顺关系以后，才可能在我国从根本上解决基层财政困难等突出问题，才能够真正使财政体制和市场经济并行不悖，配套接轨。
　　因此，我认为，在我国现阶段以理论联系实际的角度审视公共财政，把握公共财政的基本特征，切入点就是要强调其“公共性”，并掌握好由此而展开的制度创新，以及与之呼应、协调配套的管理创新、技术创新。
　　首先，公共财政第一个基本特征，顾名思义，是要以满足社会公共需要作为主要的目标和工作的重心。这方面的核心问题，是正确处理公共性与阶级性的关系。在社会主义初级阶段，为了社会的共同利益和不断进步，在政府职能上强调满足社会公共需要，并以此为政府理财系统的主要目标和工作重心，这与历史发展趋势相吻合，和我们现在这样一个现代化阶段上以经济建设为中心、以全面建设小康社会为纲领，在科学发展观指导下统筹兼顾、最终实现共同富裕的具体任务是紧密结合的。当然，在理直气壮地强调财政服务于社会和谐、全面小康、共同富裕的同时，我们也要客观地、实事求是地看待还未消失净尽的、全球竞争背景下的阶级属性因素。
　　第二个基本特征，是公共财政以提供公共产品和服务作为满足公共需要的基本方式。这个要领的实质，是正确地处理好政府和市场的关系。市场应该成为资源配置的基础机制，以寻求生产力的解放和最高的总体效益。事实证明，市场主体在分散决策下的运行机制和资源配置机制更有利于解放生产力，这是现阶段的现实。但是市场有其缺陷，有其失灵的领域，政府就必须在这些领域，主要是在公共产品和服务不能有效提供的领域，担负起应尽的责任。政府与市场的“分工合作”有利于生产力的解放和社会总福利与社会效益总水平的最大化。
　　第三个基本特征，是公共财政以公民权利平等、政治权力制衡前提下的规范的公共选择作为决策机制。公共财政和我们原来没有进入到这个状态的财政以及原来状态下的整个政府理财及相关的决策机制之间本质的不同，就是我们要实行政府理财和公共事务管理的宪政化、法制化、民主化、科学化，这种权利制衡前提之下规范的公共选择制度安排，正与公共财政所对应匹配，其实质是要求我们从理念到制度规范都义无反顾地走宪政化、法制化、民主化的道路。
　　第四个基本特征，是公共财政在管理运行上必然是以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行、追求绩效和可问责的预算作为基本管理制度的。现代意义的预算是落实公共财政所有理念、原则、目标和功能的现实载体与操作形式。这一特征归结起来，实质内容是以周密的理财制度防止公权扭曲和落实公共财政的目标、原则与机制。要最大限度地把信息提交给社会成员，当然特殊的机密应该除外。公共财政的发展理所当然要求提高透明度。近年我国推行的“部门预算”改革，实际上已经要求按照综合预算的“全景图”来编制政府收支计划，不管是预算内还是预算外，来自公众的钱都是公权行使的物质支撑，必须以完整的预算文件，对公众做交代，尽责任，接受公众监督，减少可能发生的以行使公权形式导致的公众资源误配置，形成提高其绩效的长久机制。
　　根据以上特征，我们在构建和发展公共财政框架的过程中应该形成如下主导因素：
　　
　　1、按照公共财政发展的要求在政府和财政的基本职能中收缩生产建设职能
　　
　　总体上国有经济要实现战略性重组，抓大放小，收缩其总体覆盖面，强调质量。从长期目标看，地方政府和财政应该逐步退出一般竞争性的投资领域。而中央政府要有限介入竞争性领域，即一些长周期、跨地区、特大型的对于生产力布局优化、产业结构升级有战略性意义的重大项目，比如宝钢、京九、三峡等。如果中央政府有限参与，地方政府退出一般竞争性领域以后，财政体制问题中的事权纠葛在最重要、最棘手的“投资权”上就可以基本理清，进而可以由粗到细形成各级政府（值得争取的较理想的目标是通过“乡财县管”和“省直管县”改革而扁平化为三级政府）的事权明细单，进而健全财权、财力与事权相匹配的体制。
　　
　　2、要合理掌握财政分配顺序
　　
　　在公共财政的框架下合理掌握财政分配顺序，第一应是保证国家机器在效能前提下的正常运转（在转轨过程中结合精简机构等基本问题逐步解决效能问题），之后排在前面的应是满足公共需要即公共产品和服务的提供。如生态环境保护、国土整治、社会保障、义务教育的普及、公共卫生防疫体系建设等。公共产品和服务提供到位了，社会的投资条件、生存环境的水准就能提高，就会反过来促使整个经济发展活力不断增强。然后，才是政策倾斜方面的事项。
　　
　　3、要形成规范的公共选择机制
　　
　　财力分配和政策安排如何把握轻重缓急，作出合理决策，不能由少数政府官员决定，必须越来越多地依靠法制化的程序、规范的公共选择机制来形成决策方案。
　　
　　4、政府部门、财政部门、税收部门等要形成理财系统为公众服务的意识和规范
　　
　　在财政管理改革之中，观点转变与制度创新需要互动，还要积极依托现已启动的“金财工程”，靠现代信息技术的支撑配合预算管理改革推进，并以这个系统在相关各部门形成公共财政的制度约束、监督体系。
　　
　　5、理财方式必须转变，努力发展“四两拨千斤”的新方式
　　
　　我们应该借鉴国际经验，以参股、贴息、信用担保、BOT、TOT等形式，调动社会资金贯彻产业政策，并对实行政策倾斜的项目，实施严格的专家集体决策和内外部多重审计，把政策倾斜中通过“设租寻租”以徇私的可能性压到最低限度。
　　
　　6、在公共财政框架下，政府理财方面势必要形成一个协调配套的规范化复式预算体系
　　
　　即必须以系统工程的形式形成一个将公共收支、社会保障与社会成员的收入再分配、国有资产管理、区域协调和经济杠杆的调节运用等在复式预算中合理安排、相互配合的运作体系。
　　在中国经济社会转轨过程中的错综复杂局面之下，全面建设小康社会，公共财政怎样才能做大蛋糕，兼顾各个方面的要求，需要在实践中研讨理论和得到理论的指导。公共财政的理论必将在此过程中逐步发展、丰富、提高。
　　总体而言，在人类社会发展的历史长河中，公共财政产生与发展变化从总体上呈现出一种“否定之否定”的轨迹。真正意义的公共财政，其初始动态出现于原始社会，而阶级国家的出现使财政的阶级性出现并上升为主导，成为对公共财政的第一次否定，而牛世纪末叶资产阶级革命以“社会契约论”为思想武器和以“自由、平等、博爱”为旗帜的社会变革，使财政的公共性在权力制衡、宪政民主框架下，在形式上和份量上开始复归，而由于无产阶级革命或人民革命而进入社会主义初级阶段之后，必将引来国家消亡过程而使财政的公共性走向更为实质、更为全面的复归，最终完成“否定之否定”。

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