关于政府预算透明度的几点思考

时间：2015-12-20 12:02:35 所属分类：财政金融 浏览量:

摘 要：预算管理是财政管理的基础和前提，而预算透明度直接体现了预算管理的好坏。现行财政管理中存在的种种问题和预算的基本特征都说明了增强预算透明度的必要性和迫切性。在完善社会主义市场经济体制的大环境下，财政预算管理更要体现法制化、公开化和透明

摘 要：预算管理是财政管理的基础和前提，而预算透明度直接体现了预算管理的好坏。现行财政管理中存在的种种问题和预算的基本特征都说明了增强预算透明度的必要性和迫切性。在完善社会主义市场经济体制的大环境下，财政预算管理更要体现法制化、公开化和透明化，使财政管理自觉接受来自各方面的监督特别是纳税人的监督，以确保财政资金使用效益的最大化。

　　关键词：公共财政；预算制度；预算透明度；财政监控制度

　　预算制度是有关预算组织形式、内容及其预算管理等方面的法规制度，即预算应有怎样的结构、怎样编制、怎样建立和执行预算等全部的法规制度，它是公共财政的核心。预算既是政府的财务计划和政府最重要的政策文件，也是一个将公众意愿和公共资源转化为政府政策行动、促进政策目标实现的强力工具。好的预算管理关键标志是透明度、政府活动的效率和健全性，它从弥补法治的不足、改善信息质量、强化财政责任和预防腐败四个方面，对公共利益起着重要的促进作用。本文就加强我国预算透明度的必要性及改进建议作一简要论述。

　　一、加强预算透明度的必要性分析

　　（一）政府预算制度的基本性质决定了建立公共财政框架必须有一个科学、合理、公开、透明的预算制度。

　　1.预算的计划性。西方的政府预算是预先提前18个月编制，经议会批准才能执行的，同时在执行过程中必须严格按这个计划执行。政府预算的计划性是非常严格的，对于预先编制的预算在执行时发生变化，政府是不能修改的，必须通过议会的法定程序来修改，约束非常严格，从而决定了预算必须是有计划的。

　　2.预算的统一性，也就是指所有的收支包括预算内、预算外甚至制度外的收支都要统一纳入政府预算。

　　3.预算的公开性。公开性是政府预算透明度的必然要求，也就是要将政府预算成为对全社会的公开性文件，其内容能为全社会所了解。

　　4.预算的法治性。“法治性是公共财政的精髓。”[1]预算的法治性要求政府预算管理的各个环节都必须遵循法定程序，经立法机关批准，受立法机关约束，立法机关也只有依据预算才可调度资金。经法定程序审批后的政府预算，即成为具有法律效力的文件，行政部门必须无条件执行，不得随意更改。如遇特殊情况需要调整原定预算，同样必须遵循法定程序，不得在法律之外调整或变更预算。因此违背政府预算的行为是违法的，任何人都要受到法律的追究和制裁。

　　（二）我国预算制度透明度的现状决定了必须建立一个公开、透明的预算管理制度

　　1.预算的预见性不强，因而缺乏计划性。我国预算年度采用的是公历年制，即从每年的1月1日至 12月31日，政府新年度的财政活动从公历年初就已经开始，但我国新年度的各级政府预算草案却要等到3月份前后召开的各级人代会通过以后才能作为法定的执行依据。这就意味着在我国每一个预算年度中，有三个月时间政府进行财政活动没有法律依据，出现预算空档，处于无“计划”状态，只能按上年基数进行，增大了预算的随意性和暗箱操作的可能性，降低了透明度。

　　2.综合预算的编制虽然取得较大进展，但预算外收入、制度外收入等在预算编制时没有完全纳入收入预算，因此收入的统一性受到影响。并且，过多的预算外、制度外资金形成部门“小财政”，弱化了财政集中分配资金的职能，使得财税部门不是唯一的政府预算资源的筹集者和分配者；另外各种收费规模过度膨胀，缺乏监控机制，使资金体外循环，严重侵蚀了税基，破坏了预算收入的完整性和统一性，干扰了正常的分配秩序，助长了腐败的滋生和蔓延，必然加剧地区或部门预算关系的不透明。

　　3.预算编制手段落后，预算透明度缺乏操作前提。一是政府会计报告系统不健全，总预算会计在集中层次上记录拨款，以拨列支，不能及时、同步追踪预算资金运动全过程，而是依赖于银行、支出单位提供的财会信息，信息的真实性差、可信度低；并且经济、社会发展各项指标的预测手段很差，导致预算编制的基础资料如经济数据、定员定额标准等缺乏科学性和合理性。每年提交人大的政府预算报告只是文字说明，不反映账户体系、数据、编表等，不能算是真正意义上的政府预算，因而其透明度大打折扣。同时缺乏透明的表现还在于，即使政府预算公开了，也缺乏专业人士对专业化的数据、表格、账户体系等进行审议以及对公众的说明和解释。

　　4.政府预算法定性不高。“政府预算的透明度首先要建立在健全的法律体系下，没有法制化，就无所谓透明度。”一切财政活动必须以法制为基础，即要有健全的法律体系，使得财政活动有法可依，这是依法理财的关键。实际上我国的财政法规体系，明显存在着立法层次较低的问题。除《会计法》和《政府采购法》外，“其他法律都不同程度地存在与社会主义市场经济的发展”、与公共财政的要求以及我国加入WTO的新形势不相适应的地方，迫切需要进行修订。如不尽快改变这种情况，就势必影响我国的财政改革，就不可能真正建立起与社会主义市场经济相适应的公共财政体系，也就谈不上依法理财。尤其是财政某些领域的基本法律法规还存在盲区，“如预算管理体制、转移支付、”“国资管理、债务管理、财政监督等。”“现行财政立法中行政法规、部门规章及其他规范性文件占较大比重，虽然法规、规章的制定、修改和废止程序较法律较为灵活，但因其法律层次不高，执行效力低，降低了政府预算的透明度。”[2]

　　5. 财政监控制度的不健全也是预算透明度不高的原因之一。预算监控力度较弱，就难以对公共支出机构的预算执行情况进行及时、有效的监控，支出机构截留、挪用财政资金的现象时有发生，财政管理处于被动局面。国库集中收付和政府采购制度都是加大预算执行监控力度的重要手段，但这两项改革均处于试点过程中，国库功能还没有充分发挥，相关配套措施还没到位；纳入政府采购的货物、工程和服务的范围相对较窄，采购方式还比较简单，因此操作细则等制度依然有待于进一步完善。同时缺乏违反政府预算的法律追究制度，处罚时对事不对人，处理偏轻，公共支出机构违约成本太低，在一定程度上纵容了违反预算的现象，尤其是违反预算行为根本不向广大纳税人公开，因而无法实现透明化。

　　二、加强预算透明度的建议

　　1.深化财政管理改革。一是提前预算编制的时间。政府预算文件应建立在对未来5-10 年的总体财政预测的基础上，这就要求提高政府的宏观预测能力。为了体现政府的中期经济和财政目标，清晰反映总收入、总支出、赤字或盈余以及债务情况，至少应提前在预算年度开始之前的三个月内向人大提交预算草案，并在预算年度开始之前批准预算。二是深化和完善预算管理改革，进一步完善部门预算的内容和形式，以系统化、规范化的管理制度和技术规范标准体系，规范各级预算管理和实践操作。建立健全预算管理的决策机制，实现决策民主化、科学化，提高预算管理的透明度。三是大力推进财政国库管理制度改革，建立以“国库单一账户体系、财政国库集中收付”为主要方式的资金拨缴制度。四是全面贯彻落实《政府采购法》，进一步规范政府采购工作，加强对政府采购预算、计划编制、招投标等采购程序的执行和合同履行等全过程监督管理，逐步扩大政府采购范围，依法规范政府采购行为。

　　2.全部政府性收支进预算，不应有预算内外之分，不允许有游离于预算监督之外的资金存在健全收支两条线管理机制，对执收执罚部门的全部收支实行两条线管理，明确界定非税收入范围，彻底实现收支脱钩。为了全面反映财政收支状况，增强各级财政的调控能力，规范有关部门和单位收费行为，防止各种违规现象的发生，必须加强对非税收入的管理。明确非税收入的范围，将其纳入“收支两条线”管理范围，取消行政事业性收费按比例或结余上缴财政专户或国库的做法，将政府非税收入纳入部门预算编制范围，这将有利于从制度上切断行政事业收费等政府非税收入与部门和单位支出的联系，防止利益驱动产生乱收费问题，可以全面、客观、真实地反映各级财政预算内外资金收支状况，便于各级政府通过编制综合财政预算，统筹安排税收和非税收入以及预算内外资金，进一步增强各级财政的调控能力，更好地发挥财政职能作用。

　　3.加强财政信息化建设，改进落后的技术手段。政府预算透明度需要现代信息和技术手段的支持。利用现代科技手段，建立完备的预算编制系统、良好的国库运作系统和国库信息处理系统、预算执行分析报告系统、部门间信息共享系统以及宏观经济政策分析系统等，提高宏观经济预测与分析能力，科学合理确定预算指标，提高预算编制的质量，尽可能减少预算管理过程中的随意性；建立有效的预算监督机制，建立政府与公众之间畅通的信息沟通渠道，从而增强预算的透明度。实现预算执行和报告的公开机制。一是公开财政预算的执行情况：定期公布现行财政政策可持续性的长期报告，公布综合的滚动的中期预算框架，以此作为财政管理的基础；公布预算单位的财务执行情况以及月度、年度预算报告等。二是确保公开信息资料的真实性和有效性。建立相关机制，确保政府会计和财务报告标准的统一性和公开性，并使整个公开过程独立于政府；财政预测和结果应一致，对所有重大不一致情况均需作出解释；审计机关及相应机构应向立法机构和公众报告所有与财政政策真实性和透明度有关的事务等。

　　4.加强财政法制建设，增强预算的法治性和透明度。公共财政必须是规范化、法制化的财政。政府的权力是公众赋予的，权力的行使又需要通过纳税人提供的税收来解决，为此政府必须接受公众的监督，要求公共财政必须具有很高的透明度。而实行民主理财，要将公众的意志上升为国家意志，并将国家意志通过法律法规体现出来，才能实现依法管理财政事务。所以建立健全财政法律体系是依法行政、依法民主理财的基础。依法行政、依法理财的前提是有法可依、有法必依、执法必严。实际情况则是财政法制建设滞后于财政改革的实践。以95 年1 月1日开始施行的作为预算管理基础的《预算法》为例，该法明显滞后于财政改革和社会主义市场经济的发展需要，存在不足和问题。其产生的宏观背景已发生改变，已不能适应财政改革新形势的要求如不及时进行修改，就会影响改革的进程。必须加强财政法制建设尤其是财政的法治化建设，加强有关公共财政方面的立法，改进现行已不适应公共财政目标的法律法规以及预算管理的运作程序使之对政府行为具有根本约束力，从而形成公开透明的财政政策环境，严明规范的财政法制环境，这样通过有效提高政府预算的透明度，最终达到提高政府工作透明度的目的。

　　参考文献：

　　[1]张警。政府预算与公共财政[J].合肥财会，2003，（2）。

　　[2]徐利。我国政府预算透明度评析[J].经济研究参考，2003，（30）

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