外国如何防范地方财政风险

时间：2015-12-20 12:03:57 所属分类：财政金融 浏览量:

地方财政风险是指地方财政在运行过程中，由于不确定性因素的影响，发生财政资金损失或正常支出困难，导致政府机器难以正常运转、政府基本功能严重失调的可能性。与其他经济部门的风险相比，这种风险具有一定的隐蔽性。因为财政总是与国家政权紧密联系在一起

地方财政风险是指地方财政在运行过程中，由于不确定性因素的影响，发生财政资金损失或正常支出困难，导致政府机器难以正常运转、政府基本功能严重失调的可能性。与其他经济部门的风险相比，这种风险具有一定的隐蔽性。因为财政总是与国家政权紧密联系在一起的，它可以以政权为依托，通过强制性地扩征收入来对风险加以一定程度的暂时掩盖。不仅如此，在人们脑海中还经常留存着一种固有的观念，即地方财政出了问题中央政府必然会出面解决。这就更使得地方财政的风险不能得到充分的显化和足够的重视。

　　实际上，无论是在我国还是国外，无论是发达国家还是发展中国家，地方财政风险的问题都是客观存在的，而且在某些情况下还表现得较为突出，具有一定的普遍性。例如在巴西，近几十年来，也先后发生了3起较严重的地方政府债务危机。这些都曾一度使当地政府陷入了难以正常运转的困境，并给中央政府造成了较大的损失，有些还直接引发了全国性的经济动荡。如巴西米纳斯吉拉斯州在1999年1月6日宣布该州暂停90天偿还欠联邦政府的154亿美元债务，从而动摇了投资者的信心，结果使大量资本外逃，最终导致了全国金融危机。

　　加强监控是防范地方财政风险的前提。从各国来看，美国模式或者更确切地讲就是俄亥俄州模式相对是比较健全的。该州建立了一个名为“地方财政监控计划”的体系，由州审计局负责执行，并在《地方财政紧急状态法》中详尽规定了这个监控体系的操作程序。首先它对地方政府进行财政核查，以确定地方财政是否已接近紧急状况。如果一个地方政府的财政状况符合以下三种情况中的任何一种，审计局便宣布其进入“预警名单”，并对该地方财政进行监视：

　　（1）在财政年度末，普通预算中逾期超过30天的应付款再减去年末预算余额后超过这一年预算收入的十二分之一或普通和专项预算中的逾期超过三十天的应付款，减去普通及专项预算结余后超过该财政年度的可使用收入的十二分之一。

　　（2）上一财政年度的总赤字，减去所有可被用以弥补赤字的普通和专项预算的资金，超过本年度普通基金预算收入的十二分之一。

　　（3）财政年度末，地方政府金库所持有的现金及可售证券，减去已签出的支票和担保余额，其价值少于普通和专项预算的节余额，而且此差额超出前一财政年度金库收入的十二分之一。

　　如果州审计局发现该地方政府财政状况进一步恶化，则将其从“预警名单”中移至“危机名单”。同时，根据《地方财政紧急状态法》，只要有一个地方政府被宣布为财政危机，该州就应成立一个“财政计划与监督委员会”的机构来监督和控制该地方政府的财政管理。在委员会举行第一次会议后的120天内，地方政府的首席执行官（也是该委员会的成员）必须向委员会提交一份详细的财政改革计划，以及时采取可行的措施来应对和化解危机。

　　目前，世界上许多国家对通过预算管理的手段来更有效地控制财政风险都给予了较广泛的重视。尽管这一手段更多的是在各国中央政府被强调，但是其中所包含的防范财政风险的思路也同样适用于地方政府。

　　为将财政风险纳入预算管理，首要的步骤就是将可能存在的各种类型的风险项目进行清查编目，以使其透明化。在这一方面，各国有不同的做法，如南非就使用Polackova矩阵来界定政府可能承担的风险项目，分为显性直接风险、显性潜在风险、隐性直接风险和隐性或有风险四类，其中显性直接风险包括贷款担保计划、主权借款、补救计划、国民养老金，显性潜在风险包括对私人投资进行担保、国家保险计划，隐性直接风险包括社会经济风险、公共投资的经常性支出风险（也适应于国有企业），隐性或有风险包括下级政府的违约风险、体制风险、私有化和商业化政策中的负债和风险、不可避免的风险（如救灾）、货币外汇风险。

　　在风险项目透明化以后，接下来的问题就是如何进行相应的预算编制了。相对而言，或有负债预算的编制是其中的难点。目前，主要有两种模式：

　　新西兰模式

　　1994年通过的新西兰财政责任法要求，政府在其年度和每半年的财政报告中应当包括或有负债的报告，且包括或有负债报告在内的所有财政报告须全部提交给议会，并且在互联网上发表。报告所包括的或有负债主要有以下几方面的内容：一是担保和赔偿，如为企业在国内外借款提供的担保、政府提供的存款担保等；二是未缴资本，如政府对国际金融机构的未缴认购股款等；三是诉讼程序和纠纷赔款，如政府机构和国有企业由于在诉讼判决中败诉而可能被要求支付的款项等；四是其他可量化的或有负债。除此之外，对于其他无法量化的或有负债，政府还必须提供相应的详细资料。

　　美国模式

　　美国从1992年起将贷款和担保预算的基础从现金流量转移到了补助金成本上来，并以法律的形式将该种成本定义为“根据净现值计算，排除管理费用后，与直接贷款或担保贷款相关的预计政府长期成本”。净现值是以美国政府对类似期限借款支付的利率为折现率，对未来现金流出量（如贷款支出和违约赔偿）和流入量（如初始费、直接贷款的本息偿还）进行贴现计算后得出的。在此基础上，对每一贷款项目的补助金成本提供单独的拨款，即使资金只有到以后年份才可能支付，但仍把该项拨款作为支出列入预算。由于补助金成本是在签订直接贷款或担保贷款委托合同时进行估测的，而实际的情况常常会与早期的估计产生差异，因此，在贷款和担保期内，政府每年都要对补助金成本进行重估，对超过部分提供拨款进行弥补。


　　在日本、美国、德国、意大利等发达国家，都建立了比较健全的地方政府融资体系，地方债已成为国家经济部门借入债务的重要支柱，其中的突出特点有：

　　财政在地方政府融资管理中居主体地位，建立起了政府公债相应的预、决算编制制度和有效的监督管理系统。中央对地方发债实行严格的审批制度，进行总量控制，结构调整。

　　实行法制化管理，从融资来源、资金管理、投放范围到债务偿还都有明确的法律规定。大多数国家均规定地方债主要用于城市基础设施建设，特别是市政设施建设。

　　在保证中央政府国债优先的情况下，给予地方债发行的优惠政策。如允许地方债的利率略高于国债、地方债收益免征或减征所得税等。

　　根据一级政府一级财政的原则，允许各级地方政府都可以成为发债主体，但不同经济发展水平、筹资能力、发债信誉的地方，在发债时享有不同的待遇，如申请方式上的差别、发债规模上的差别、发行方式上的差别、债券种类上的差别等，对信誉好的地方可以公募发行，并允许在二级市场上流通，否则只能私募，并不得进入二级市场。

　　对一定时期内债务还本付息的比例有明确的规定。如日本要求三年平均地方债还本付息额不得高于普通收入的20%，意大利要求三年平均地方债还本付息额不得高于一般收入的25%，巴西要求地方偿债成本不得超过经常性净收入的13%，否则，将对地方发债有更多更严格的限制条件。

　　虽然政府间的财政关系并不是单纯为了防范财政风险而作出的安排，但是科学严密、合理有序的关系界定却是地方财政风险的体制性“防火墙”。各国在处理政府间的财政关系时尽管存在着一定的差异，但也有许多共同或相似的地方。从美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、法国、挪威六国来看，这些发达市场经济国家以下四个方面的共同特征值得重视：

　　政府级次较少。除法国四级外，其他都只有三级。这从财政方面来讲，至少有两个方面的可取之处：一是有利于更明确清晰地划分各级政府间的事权财权；二是有利于简化政府间转移支付制度的设计和减少转移支付的环节，增加财政政策的时效性。

　　各国各级政府的事权和财权划分都由宪法或法律作出了明确的规定。如在澳大利亚、加拿大的宪法中就有此方面的规定。澳大利亚的宪法还对各级政府的征税权力做出了某些专门限制，如第114条规定联邦政府不能征收各州的财产税，各州也不能征收联邦政府的财产税等。

　　各国地方政府至少控制了一个税种的税率。如新西兰地方税的税率是在征求选民意见的基础上，由地方政府决定。美国各州、地方都分别有各自独立的税收体系和主体税种，各州一般以销售税为主体税种，地方一般以财产税为主体税种。

　　地方支出中有很大一部分是由上级政府转移支付解决，并且这些拨款都是根据客观、透明的公式计算出来的。如在美国，纽约市财政可支配收入中大约有13%来自联邦政府转移支付，20%来自州政府。除此之外，还有很多县的可支配收入来源于上级政府转移支付的部分都达到了30%左右。在具体拨款数额上，全部300多项转移支付拨款项目有85%是按公式法来确定的。

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