县乡财政困难的缓解之策

时间：2015-12-20 12:06:43 所属分类：财政金融 浏览量:

县乡财政困难，就是财政收入少，支出多，入不敷出，集中表现为欠发机关事业单位人员工资现象不同程度地存在，公用经费保障水平较低，县乡政府提供公共服务能力低等。解决县乡财政困难，简单地说就是增加县乡财政收入，调整支出结构并节省支出，或者双管齐下

县乡财政困难，就是财政收入少，支出多，入不敷出，集中表现为欠发机关事业单位人员工资现象不同程度地存在，公用经费保障水平较低，县乡政府提供公共服务能力低等。解决县乡财政困难，简单地说就是增加县乡财政收入，调整支出结构并节省支出，或者双管齐下，在增加收入的同时调整支出结构并节省支出，达到收支平衡，满足县乡的公共支出需求。然而，说来容易做着难，具体实施起来困难重重。

　　缓解之误

　　缓解县乡财政困难，使县乡财政保持良性运行和可持续发展，关系到区域和城乡的协调发展，关系到全面建设小康社会目标的实现，关系到党和政府在基层的执政能力和服务水平，具有重大的经济、政治和社会意义。因其重要，自然引起了大家的普遍关注，目前对县乡财政困难问题及解决方法的研究数不胜数，这当中不乏真知灼见，但也存在着某些认识之误。

　　误区：“解决财政困难必须首先发展经济”

　　如果说经济落后必然导致财政困难，那等于承认财政困难永无解决之日。改革开放到今天，各地的经济都有不同程度的发展，经济水平比计划经济时期都大大提高了。但是，以前的财政困难问题并不像现在这样严重。再者，经济发展到多高水平才能解决目前的财政困难问题？经济发展了，财政收入增加了，但如果财政支出水平仍然增长过快，财政困难肯定继续存在，甚至可能加剧。

　　悖论：“财政供养人员多”与“工资水平低”

　　县乡基层财政困难，一方面是财政供养人员工资水平低，并时常有欠发现象；另一方面是财政供养人员多，往往超出编制很多，有的甚至一倍以上。财政供养人员工资水平高低要看跟谁比。如果与经济发达、财政充裕地区比，与不欠发工资的职工比，显然是低；若与当地一般企业职工和农民收入比，与地方财政的承受能力比，则工资可能不低反而要高。如果说工资水平低，那为什么当地的财政供养人员仍然偏多，而且人们还拼命要挤进来吃“财政饭”呢？这可能不单纯是财政问题，而是行政和人事体制出了问题。

　　偏见：只“改革完善省以下财政体制”

　　中国的行政管理是“统一领导，分级管理”体制。其中财政体制又是一个完整的分系统，下级财政直接受中央财政的领导。财政体制出现问题，首先是中央财政的事。不解决中央财政的问题，地方财政体制是搞不好的。财政体制的研究和改革不从中央财政开始，或者撇开中央财政不谈是不全面也不明智的。如果闭口不谈市以上财政体制改革，只在“县乡财政体制”改革上做文章，例如实行“乡财县管”、“县对乡镇统收统支”等，只不过是在微薄的县乡财力的分配上寻求脆弱的平衡，结果往往是在加强县级财政和政府的权力的同时，相应削弱乡镇财政以及乡镇政府的力量，并且一般会降低政府对乡村居民提供服务的能力和水平。钱是省了，但事也办不成了，这与改革的初衷是违背的。

　　缓解之令

　　今年1月17日，为缓解县乡财政困难，促进增强基层执政能力建设，财政部制定印发了《关于切实缓解县乡财政困难的意见》，要求各省、区、市结合本地实际，狠抓贯彻落实，确保缓解县乡财政困难工作取得实效。其具体内容就是“三奖一补”：所谓“三奖”，一是对财政困难县乡政府增加税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励；二是对县乡政府精简机构和人员给予奖励；三是对产粮大县给予奖励。“一补”指的是对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。《意见》的印发反映了中央对县乡财政困难问题的重视，是一项重要举措。但因其复杂性和艰巨性，能否收到明显实效，还不容我们过于乐观。

　　对怎样“奖”的疑问。政府对下级无论是奖励还是补助，反正都是财政出钱。“中央财政给地方政府以奖励”，财政出钱是不错的，但到底是以谁的名义？是中央政府还是“中央财政”？奖励到底是给谁的？奖金是发给县乡人民，还是发给县乡财政供养人员？是奖给政府中“有关”的工作人员，还是只奖给其中“有功”的工作人员？这笔钱到底该怎么花？这也是在实施“奖励”政策前要清楚明确的问题。一定要吸取过去的教训：奖励的最后结果，大家都获奖了，上下皆大欢喜，但问题仍然得不到解决。

　　对为什么“奖”的疑问。对“增加税收收入”奖励：现在的奖补政策要求困难县乡税收收入超过一定数额才给予奖励，这样的政策导向，会促使县乡政府为了达到规定的奖励标准，制定不符合实际的收入计划，想方设法去组织收入，这就违背了依法纳税的原则。而特别穷的地方根本不可能拿到奖励，显然违背了制定政策的初衷。

　　对“省、市政府加大转移支付”奖励：为解决基层财政困难，省、市政府加大对县、乡政府转移支付的数量，是它们应负的责任，是它们的本职工作，也不是份外的事情，更不是额外的恩赐，因而也不是获得上级政府奖励的充分条件。

　　对“精简机构”奖励：精简机构和人员，提高工作效率，缓解财政困难，是县乡政府应该做和必须做的工作，而不是什么突出的成就、额外的贡献，因此根本不能成为奖励的理由。把政府工作好坏和财政困难程度混在一起综合评奖，标准恐怕难以准确把握，反而可能增加评奖的主观随意成分。

　　对“产粮大县”奖励：在经济困难、物资短缺、粮食匮乏时期，国家为了取得必要的粮食物资，鼓励增加粮食生产，一方面需要强制性的行政手段，一方面也采取一些鼓励和奖赏政策。而在市场经济下，除了粮食价格的调节作用外，国家用减免农业税、对粮食生产和种粮农民直接补贴的办法来保护和增加粮食生产者的利益，可以更有效地起到鼓励粮食生产的作用。

　　对“三奖一补”的可行性和效果的疑问。不改革现行的财政体制，不创新中央、省、市对县乡财政的管理体制，而实行随意性较强的“奖”、“补”政策，只能使财政体制继续扭曲。这种“奖”、“补”的客观公正性与科学合理性如何评判？由谁来保证？是财政部门、政府部门，还是全国人大？如果批准报告、考核评价、监督检查这一系列程序，全靠中央来做，鉴于工作量之巨，其可行性、可操作性值得怀疑。这在无形中还会进一步扩大上级政府的权力，加强上级政府对下级政府的制约和控制，造成不必要的权力集中，从而不利于公共财政和民主财政的推行，也不利于和谐社会的实现。

　　该《意见》从1月17日发布已有一段时间，但具体的实施办法至今尚未出台，这说明具体办法的制定遇到难题，还有一些问题不好解答。

　　缓解之本

　　要根本消除和解决县乡财政困难，最重要的是健全和完善整个财政体制。为了帮助财政困难县摆脱困境，除了要求它们依靠自身的力量努力发展经济、精简机构和压缩人员、加强税收征管、做到应收尽收、用好和节约财政资金之外，上级财政应当按照公共财政要求，均衡地区间支出水平，适当调整、尽可能完善现行财政体制和财政政策，这是困难县摆脱困境的必要之举，也是他们普遍的愿望和要求。

　　理想的或完善的财政体制应该做到：

　　建立三套保障体系 完善的分税制体制：经过充分协商讨论，按照达成共识的一定公式，科学测算各级财政收入与支出；不是以财政供养人员为标准，而是以当地居民所需服务水平为依据。通过精细测算，使得至少一半的县乡依靠自身收入能够实现自足自立。而现行财政体制比较复杂也不尽合理，共享税种分享级次过多，特别是上级集中县乡财力过多，虽有转移支付予以平衡，但还是不能满足基层政府公共支出的需要。简化比例分享和增量分配办法，除中央专享收入外，选择收入量较大和调节功能较强的税种作为地方政府的共享收入，或增大地方的税收分享比例；将地方性的税收划归地方政府，使地方增长财力的较大部分留在基层。

　　健全规范的转移支付制度：支出不足的部分，通过公开、透明、规范的转移支付，中央拨付某些困难省，省拨付市，市拨付县，县拨付乡。要针对财政困难县的特殊性，加大对困难县乡的转移支付规模，增加财力性转移支付，整合专项转移支付，最后使所有县乡都有足够财力能正常履行自己的职能，使得各地公共服务基本均等化。

　　充分的民主理财机制：不是上级政府决定下级政府的税收等收入、个人工资水平及公用经费支出水平，而是在各级既定税收、既定财力的基础上，由地方自行决定自己的各项费用支出；所谓地方的自行决定，也不是由地方政府自行决定，而是由人民通过人大决定，政府负责贯彻执行；各地自有的财政收入，转移支付的补助范围、分配方案，各项财政支出全部公开，尽量透明，每年预算方案由本级人大认真讨论通过后，严格遵照执行，不得违背；有需要改动时须经必要的、预定的程序。各地的人大要真正代表人民的愿望和要求。

　　遵循三项原则 统筹兼顾原则：全国一盘棋，我国目前既然设定为五级政府，就要按五级政府的设置安排五级政府的财政税收收入，统筹兼顾，而不是“顺序安排”：先安排中央与地方两部分，地方再逐级分别安排；预算支出一盘棋，预算编制完成后也不应是分用项按“顺序支出”：先保个人工资，再保政权运转，再说发展经济事业。

　　财权与事责对称原则：在决定各级政府的事责同时就配置相应的财力，在决定政府的各项支出时就相应顾及各项收入；没有足够的收入就不能安排相应的支出，没有足够的财力就不赋予和不接受相应的支出责任。目前的支出责任不明确、不合理，如义务教育支出、公检法支出占到了困难县乡全部支出的三分之二甚至更多，并且每年增长较快；越是落后、困难的地方，这些支出比例越高，对这方面的保障越是力不从心。县乡普遍认为：义务教育支出、公检法支出、社会保障支出应该划归中央财政负担。这样，县乡可以将新增财力用于保障基层政权运转和提高公共服务水平，促进经济发展。

　　提供公共服务原则：各级政府的财政支出不是专门为供养一部分人，而是要为辖区的居民提供具有“基准水平”以上的服务：“养人”仅是必要条件，“办事”才是最终目的。

转载请注明来自：http://www.zazhifabiao.com/lunwen/jjgl/czjr/5998.html