西方国家国库管理制度特点及借鉴

时间：2015-12-20 12:07:03 所属分类：财政金融 浏览量:

一、西方主要市场经济国家国库管理制度的基本状况 （一）法国的国库管理制度 1.国库单一账户管理。法国实行国库单一账户制度，即由经济财政部门在中央银行（法兰西银行）开立国库单一账户，将所有政府现金资源集中于该账户统一管理，同时设置国库分类账户与

一、西方主要市场经济国家国库管理制度的基本状况

　　（一）法国的国库管理制度

　　1.国库单一账户管理。法国实行国库单一账户制度，即由经济财政部门在中央银行（法兰西银行）开立国库单一账户，将所有政府现金资源集中于该账户统一管理，同时设置国库分类账户与国库单一账户配套使用。其中，国库分类账户是国库为所有政府支出部门分别开设的，用以记录政府资金变动和各部门资金使用的分账户，但实际的付款过程通过国库单一账户处理。

　　2.国库现金管理。国库现金管理由经济财政部下属的公共会计司负责，后者在政府部门和全国各地区都派驻有公共会计师，全国公共会计师约有3000名，全部是财政部的公务员。各级地方政府的预算由地方政府负责制定，但收支账目由经济财政部派出的公共会计师负责管理。每个支出部门都在法兰西银行开设一个账户，这些账户全部与法兰西银行总行联网。每日营业终了，经济财政部公共会计司与法兰西银行通过计算机汇总各部门支付总额，确定国库现金余额。

　　3.资金的收纳和支付程序。在收入缴纳和报解方面，在无异议的情况下，由纳税人向税务机关或任何一家银行以支票的形式缴纳税款，支出通过银行清算系统上划国库单一账户。

　　财政资金支付程序是：当国库实际支付给商品服务供应商时，才将资金从国库单一账户中划转出去，包括四个步骤：（1）支出部门签订购买商品与服务的合同；（2）支出部门审核供应商的发票，计算国库应支付的资金数额；（3）支出部门附上相关的凭证提出支付指令，同财政部派驻各部门的公共会计师审核并签发支付令；（4）出纳署通过银行清算系统将资金由国库单一账户支付给供应商。

　　4.国库的监控机制。在监管方面，除了经济财政部侧重对国库的日常业务监管外，还有审计法院侧重事后监管。前者的监管包括：财政监察专员对中央各支部和大区的财政监管；公共会计师对资金拨付的监管；直属经济财政部的财政监察总署对部门领导下的税务总局、海关总署及国库司、预算司等业务司的账目和执法质量与工作效率的检查。审计是国家最高的经济监督机关，独立于议会和政府。除审计国家决算外，审计法院的主要工作是依法对公共会计师和公共支出决策人进行监督。公共会计师每年都要把账目送交地方审计法庭或审计法院接受详细审计，发现问题视情节轻重予以赔偿损失、撤销会计资格、开除公职、取消退休金保障等处罚，直至追究刑事责任。对支出决策人员的监督同样严格，如果发现在决策过程中有违反财政法规的行为或其他问题，可视情节轻重，由审计法院通过检察院向财政预算法院或刑事法院提起诉讼。

　　（二）意大利的国库管理制度。

　　1.国库的机构设置。国库部的全称为国库、预算及经济计划部，国库业务主要由国库部下属的国库司负责管理。国库司下设秘书处，私有化及财政经济计划处，公共债务处，国际财政与经济事务处，市场、财政及信贷系统监察处，反洗钱、国库收入及货币争议事务处，以及国家援助、竞争及拨款处等7个处。另外，还设有总体事务服务部，负责人事管理和运作事务；专家科技委员会，包括科技组和专家组；中央审查办公室，负责管理政府资金资源和政府债务，监督现金和债务流量，处理国际财政经济事务。

　　2.国库单一账户管理。1976年开始实行国库单一账户制度，即将政府部门的所有现金资源（包括税收和其他预算内外收入）全部集中到国库在央行开设的国库单一账户，实行集中收付管理。同时，国库建立分类账册管理信息系统，管理政府部门的财务信息账户。每个部门（包括大区、市政）在国库部都有自己的分类账册，由国库统一记录资金流量和运用情况。但是，当涉及实际付款时，则由国库部门通过设在央行的国库单一账户来处理。

　　3.资金的收纳和支付程序。由于国库分类账册系统与央行的商业银行的结算系统是相互连接的，国库在进行资金收付管理时主要借助银行结算系统进行清算。中央财政的税收征管程序是：纳税人先向执收部门申报纳税，待执收部门核定金额后，直接到商业银行缴纳税款。一方面执收部门通过计算机系统将纳税信息上报国库，由国库记录收入数量等有关信息；另一方面商业银行通过结算系统将资金划转到央行的国库单一账户。中央财政的资金拨付程序是：预算支出单位在年初应向国库提交财务计划，说明各个时段（如季、月）的现金开支需要，国库部根据现金流量管理需要为每个支出单位确定分时段的资金使用限额。当支出单位需要支付某笔款项时，首先应向国库部（或分支机构）提出用款申请；其次国库部在确定所分配的资金使用限额足够支付、单一账户的现金余额充分以及核实有关商品或服务提供的凭证之后，承诺付款；最后由国库部通知央行从国库单一账户中将款项直接向商品或劳务供应商支付。

　　4.与央行的关系。意大利国库部与央行之间的分工协作关系有明确的规定。国库将国库单一账户设在央行，并负责该账户的有关政策管理，国库单一账户的所有收支都必须严格按照国库部的通知要求进行处理。央行负责国库单一账户的具体操作业务，包括收入划转和资金拨付。

　　国库部将国库单一账户设在央行，一方面便于银行结算系统进行清算；另一方面可保证资金的安全性。央行承担国库单一账户业务，既可以加大银行资金周转量，提高其信誉，又可以获得充分的财政资金运转信息，强化基础货币管理和财政货币政策协调。因此，虽然国库部支付给央行的代理费用相当低，几乎可以说没有，但央行也愿意承担该项业务。

　　（三）美国的国库现金管理方法。

　　1.国库现金的日常操作。美国财政部除在央行开立存款账户外（在央行账户的日终现金余额基本保持在50亿美元左右），其余大量现金则存入几家大型商业银行，即“税收与贷款账户”。

　　根据每天国库收支预测，当央行账户日终现金余额可能低于50亿美元时，财政部在当天或次日上午11时以前，从商业银行“税收与贷款账户”调入现金补足；当央行账户日终现金余额可能高于50亿美元，财政部即将多余现金转入“税收与贷款账户”，赚取利息收入。

　　2.定期发行短期债券。美国财政部通过定期发行短期债券的方法，来平衡年度内季节性国库收支余缺，实现熨平国库现金流量波动和提高国库现金使用效率的目标。通常短期债券是定期发行的，季度内每次发行的额度大致相同，以便使投资者形成稳定的预期和投资决策；而季度之间每次发行额有所不同，它是根据季度国库收支预测决定的。美国期限为13个星期和26个星期的短期债每星期发行一次，2000年第二季度每次发行160亿美元左右，第三季度每次发行180亿美元。除定期发行外，发达国家偶尔还不定期发行期限在13个星期以内的债券，即现金管理债券，以满足国库支出的临时性需要。

　　（四）英国的国库现金管理方法。

　　1.进入货币市场进行日常运作。英国财政部只在英格兰银行开设存款账户，目前日终现金余额保持在2亿英镑左右。根据每天的国库收支预测，若央行账户日终现金余额可能低于2亿英镑时，英国债务管理局在发行短期债券外，会卖出或回购所持有的金融工具，筹集国库所需现金。回购是指债务管理局暂时卖出优质金融工具，并放弃所有权，待约定时间过后再按既定价格购回金融工具，并收回所有权。若央行账户日终现金余额可能高于2亿英镑时，英国债务管理局会买入或回售优质金融工具，并拥有所有权，待约定时间过后再按既定价格售出金融工具并放弃所有权。

　　2.保证国库现金安全性的做法。为了充分保证国库现金的安全性和所持金融工具的流动性，从而随时保证国库支出的需要，英国债务管理局规定：（1）回购或回售交易，必须具有十足的优质金融工具作为抵押；（2）买入或卖出的优质金融工具，其剩余期限最长不能超出半年；（3）优质金融工具包括英国政府债券，信誉卓著的商业银行发行的英镑短期票据，以及美国政府债券和德国、法国发行的欧元政府债券等；（3）按照《马斯特里赫特条约》的规定，欧盟各国的央行不能向本国财政部发行隔夜信贷来弥补其预算收支差额，为此英国债务管理局与几家大型清算银行签订了《备用透支协议》，以应付国库的资金急需。

　　二、西方市场经济国家国库管理制度的主要特点

　　（一）单一化、集权化的国库管理运作机制。

　　市场经济国家的国库管理运作机制主要体现在两个方面：

　　1.普遍设置国库单一账户。尽管由于各国的政治、经济、文化背景不同，从而对国库单一账户的称谓也各不相同，如法国叫“国库特别账户”，OECD国家多称之为“单独账户”，但其内涵基本是相同的，即将所有政府现金资源（包括预算内和预算外资金，税收收入和其他非税收入）集中在中央银行账户，不准在其他银行开设账户。与国库单一账户配套使用的是国库分类账户，即国库为所有政府支出部门分别开设分账户用以记录政府资金的变动和各政府支出部门以及机构的资金运用，并向政府提供相关信息，当涉及实际拨付时，则通过国库单一账户来处理。

　　财政收入的收纳报解程序一般是：纳税人向税收管理部门申报，若无异议，纳税人向征税机关或任何一家银行以支票的形式缴纳税款，支票通过银行清算系统直接上划国库单一账户中。国库单一账户的设置充分体现了预算完整性的原则，可以充分反映以政府为主体的各类资金收支活动的全貌，为实现政府科学决策提供完备的信息资料，有利于政府调控各类财政资金的来源和方向，完善财政分配、调节和监督职能。

　　2.集权化政府支出模式。国库单一账户下的财政支出一般程序是：在财政预算审批通过后，预算单位根据预算支出计划安排支出；当预算单位购买商品或劳务时，由财政部门开出支付凭证，经国库部门审核无误后，通过银行资金清算系统或政府支出信息管理系统，从国库单一账户中划拨资金。与集权化政府支出模式相适应，在财政部门设立专门履行国库现金管理和支付职能的执行机构，实现对财政资金流向全过程监控，确保财政资金在支付行为实际发生前都保存在国库单一账户中，中间环节不发生支付业务，提高财政资金的运行效率。

　　（二）效率化、透明化的国库资金使用原则。

　　国库资金使用效率最大化是国库管理的根本目标，财政资金使用公开化、透明化是保证国库资金高效率运转的基本前提。

　　1.国库资金的使用注重效率化原则。市场经济条件下财政资金的使用不仅要遵循公共化原则，实现宏观经济效益和社会效益的目标，更要引入市场化机制，注重提高财政资金的使用效率。西方市场经济国家在提高国库资金的使用效率上，一方面采用“成本——效益分析法”和“最低费用选择法”，尽可能地降低国库资金运用成本；另一方面要求国库资金能以最快的速度发挥最好的效益，防止国库资金运转中的挤占、挪用、沉淀现象的发生；同时，当国库出现现金余额的时候，允许国库现金进入货币市场进行日常运作，实现国库资金的增值目标。

　　2.国库资金的使用坚持透明化原则。在市场经济国家中，一方面要求财政资金必须按照政府部门和公共机构的支出指令使用，通过国库对财政资金的管理来实现国家的政治、经济和社会目标；另一方面财政部门必须向社会公开财政资金的具体使用情况。国库资金使用的透明化原则，使公众切实感受到公共财政资金是为公民和社会服务的，便于政府财政监督部门、审计机构和全民对国库资金使用情况进行监督，防止国库资金使用中的各种腐败和浪费现象的发生。

　　（三）债券化、货币化的国库现金管理模式。

　　在发达市场经济国家中，国库现金管理通常是国家财政部门通过定期发行短期债券和每天运作国库现金等方式，实现熨平国库现金流量波动和提高国库现金使用效率的目标。

　　1.定期发行短期债券，实现国库现金管理与债务管理的有效结合。短期债券是指初始期限在一年以内、定期发行的可流通债券。财政部门定期发行短期债券的目的是平衡年度内季节性国库收支的余缺。从预算收支角度看，在国库现金净流入月份，短期债券发行量和短期债券余额会相应减少；在国库现金净流出月份，短期债券发行量及其余额会相应增加。发达国家财政部门在管理国库现金操作中，一般是根据预算收支状况在年度内的季节性变化规律，并结合分析经济运行态势对当前及未来一段时间的预算收支状况进行科学预测后，决定短期债券的发行时机和发行规模，相机决定如何有效地管理国库现金。

　　2.发达成熟的货币市场为国库现金的日常操作提供了必要前提。发达国家的国库现金日常操作有两种模式：一种是美国模式，即国库大量现金存入大型商业银行的“税收与贷款账户”，赚取利息收入；一种是英国模式，通过卖出或回购所持有的金融工具，以及买入或回售所持有的金融工具直接进入货币市场进行日常操作。无论是哪种模式，从提高国库现金管理安全性、效率性角度考虑，都需要以一个具有较高流动性和安全性的货币市场作为支撑。从发达国家货币市场的发展情况看，由于其交易品种丰富，参与主体多样化，市场流动性很强，这就为有效管理国库现金提供了必要的前提条件。

　　（四）可控化、责任化的国库监督控制系统。

　　1.建立相互制约的国库资金监控体系。政府资金来源的公共性，客观上要求财政部门必须对财政资金进行有效的监控和管理，按照经过议会批准的预算规定使用资金。为此，市场经济国家一般都设立了专门的审计监督机构对国库资金的运作全程实施严格的监督控制，形成了严密的监督体系。

　　2.建立分工明确的国库资金责任体系。市场经济国家中的国库支付机构和各部门、各单位的财务责任都是由有关的法律法规明确划分的，并用规范的监督程序和明确的奖惩措施，来有力地保证责任的履行和权利的实现。

　　三、西方市场经济国家国库管理制度的经验借鉴

　　（一）建立国库单一账户制度，实行财政资金集中管理

　　市场经济国家普遍建立了国库单一账户制度，将政府各部门所有的财政性资金都集中到中央银行或委托其他商业银行设立的“国库存款账户”，取消各预算单位独立开设的预算账户，实现财政资金的集中管理和财政收支的“双直达”。在我国，要按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，借鉴国际通行做法和成功经验，结合具体国情，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的国库管理制度。当前，在现代国库管理制度的建设中，必须注重以下配套改革，即以预算完整性为原则，加快预算外资金管理制度改革；以财政统一性为原则，完善部门预算制度；以决策法制性为原则，健全预算、决算的审批程序，从而实现预算完整性、财政统一性、决策法制性和国库集中性的有效结合，构建起符合市场经济要求的公共财政管理制度。

　　（二）建立财政管理信息系统，加强国库的信息收集与处理功能。

　　计算机网络系统已成为现代财政管理的必要工具和手段，目前财政系统的计算机硬件配置是比较好的，但应加紧进行充实和改造，特别是加强软件开发工作，逐步建设成具有以下三个方面功能的财政管理信息系统：（1）负责政府部门（机构）的分类账户管理，及时掌握各部门和单位的财务状况；（2）与银行结算系统连接，利用银行部门发达的结算系统，处理政府部门的财务活动；（3）强大的信息收集和处理功能，为财政管理、宏观经济形势分析和政策制定提供依据。

　　（三）实行预算与执行和监督三分离制度，完善国库监督控制体系

　　我国的国库监督体系主要由财政监督、政府监督和人民代表大会监督组成。财政部监察局和监督司负责国家财政资金收入拨付的检查和监督。政府审计机关负责对同级各部门预算和下级政府预算执行情况及预算外资金的管理和使用情况进行审计监督。人民代表大会常务委员会监督中央预算和地方预算的执行。这种监督体制存在的主要问题是权责利既不明确也不对称；审计机关隶属于各级政府，缺乏独立执法的能力，权力之间缺乏制衡，监督约束软化。针对这种状况，完善国库监控体系应主要从以下三个方面着手：

　　1.加强预算收支执行系统各行为主体之间的协调，预算部门只管计划不管执行，单独设立机构负责预算的执行和各项支出业务，并给予相应的执行预算的权力和明确的责任。

　　2.加强国库系统内部的制度性管理控制。预算必须按法定程序编制，并且要细化到具体拨款项目，以方便国库管理和控制预算执行的全过程。

　　3.建立独立的审计监督系统，实行各部门之间的责任制。这样不仅保证了预算编制工作的统一、全面，而且执行部门也能够全力搞好预算的执行工作，有利于加强管理，提高工作效益。

　　（四）加强国库现金管理，探索建立与债务管理的协调配合机制

　　目前，我国还没有充分开展国库现金管理工作。当国库现金较多时，大量现金会沉淀在人民银行国库账户上，造成资金闲置浪费；当国库入不敷出时，往往是靠发行中长期债券予以弥补，筹资成本较高而且灵活性差。为了尽可能地提高国库现金的使用效益，并尽可能降低政府债券筹资成本，今后我国在改进政府债券发行的同时，应当借鉴国际通行做法，逐步开展国库现金管理。

　　1.定期、均衡、滚动发行短期债券。每次发行额相对稳定，具体数额根据对国库收支预测情况确定；逐步提高短期债券余额占全部可流通债券余额的比重，相应减少中长期债券余额，以降低债务总体筹资成本；重点发行3月期和6月期国债，逐步形成短期债券的基准收益率。

　　2.积极开展国库现金的日常运作。由于我国财政资金收支压力较大，国库现金闲置率较低，加之我国货币市场和债券市场尚处于初级发展阶段，因此现阶段对国库现金进行日常操作还存在相当困难。但是，我们可以进行尝试，不断积累经验。在国库现金日常运作模式上，我们可以采取美国模式与英国模式相结合的操作方法，即既在商业银行账户存款，又进行货币市场运作。

　　进行货币市场运行，能够增加货币市场和债券市场参与主体的类型，有利于提高市场流动性；在两大市场不够完善的条件下，财政部通过在商业银行开设存款账户，可在一定程度上减轻对货币市场和债券市场产生的压力。

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