社会主义市场经济条件下的财政监督与财政稽查

时间：2015-12-20 12:09:45 所属分类：财政金融 浏览量:

一、社会主义市场经济条件下财政监督的必要性 首先，我们要弄清楚市场经济的真实含义：市场经济是由市场供求关系和价格变动进行调节的商品经济，亦即价值规律自发调节的商品经济（注：夏征农：《辞海》，第1版，第395页，上海辞书出版社，1990年12月出版。）

一、社会主义市场经济条件下财政监督的必要性

　　首先，我们要弄清楚市场经济的真实含义：市场经济是由市场供求关系和价格变动进行调节的商品经济，亦即价值规律自发调节的商品经济（注：夏征农：《辞海》，第1版，第395页，上海辞书出版社，1990年12月出版。）。从其运行轨迹上看，市场经济即是要求政府对企业单位少一些干预，多一些鼓励，少一些指令，多一些指导，在小政府、大社会的氛围下任其自由发展。但是，这些“鼓励”和“指导”仍需要“小政府”对“大社会”作出有法律意义的规则、规定来规范。可见，市场经济与其说是一种自由经济，倒不如说更是一种法制经济。市场经济国家多年来经济理论与实践都表明，市场经济的理性运行非但离不开政府的客观调控，反而对调控的力度和范围都提出了更高的要求。我国社会主义市场经济的确立，一是体现公有制为主体的特点，二是需要不断完善。因此，较一般市场经济而言，社会主义市场经济更需要政府实施强有力的调控。

　　其次，财政分配与调节是政府实施宏观调控的有力杠杆。市场经济条件下，政府对经济社会的发展一般不直接干预，而是多采用工资、利率、税收、预算、债务等杠杆来调控市场，由市场引导经济持续、健康地运行。其中税收、预算等财政分配与调节杠杆是最直接，也是最有效的调控手段。凯恩斯“干预经济”理论也认为“国家财政是调节经济、消除危机、达到充分就业的决定性手段”。

　　再次，财政监督是财政分配、调节、监督的三大职能之一，是财政分配、调节职能得以发挥作用的重要保证。如果离开财政监督，那么国家财政参与社会产品和国民收入的分配和再分配，以及在此过程中利用分配关系的调整和优化促进国民经济持续、稳定、协调发展的职能将变成一纸空文。

　　由此可见，市场经济离不开政府的宏观调控，财政分配与调节是政府实施调控的重要手段，而财政监督则是财政运用该手段有效调控经济的重要保证。社会主义市场经济条件下，因其公有制为主体的特点和需要不断完善的客观事实，更应该强化财政监督。

　　二、当前我国财政监督的基本状况及主要缺陷

　　（一）我国财政监督的基本现状是多种机构并存、执法主体不明确、再监督乏力（当然还有执法者素质不高、法律制度不健全等方面的缺陷）

　　这种结构性缺陷（本文意指组织形式设置及其归属上的缺陷，下同）导致财政监督的整体效果低下：重复监督检查使执法客体不堪重负，监督成本居高不下，财政财务管理混乱的局面不但看不到根本改观，反而“蔓延成为腐朽丑恶现象的滋生地”。这种状况必须改革。

　　（二）缺陷分析

　　财政初次监督多种机构并存、执法主体不明确、责任不清，同一执法客体受财政、审计等多家监督，但对违规现象谁也不负总责；再加监督机构定位不准，监督乏力。人大有权威，却无专门力量和手段，审计有力量和手段，但权威较低，行政监察工作不到位、职能效果不明显。

　　1.各级人大监督乏力。目前我国是由各级人大行使立法权，就政府财政行为等进行权力监督，然而财政行为是否合法，是否体现全体人民的根本利益，人大除听取同级政府自己的评价报告外，再无别的机构或专门力量能够对其负责。如果说在计划经济时代尚无大的缺憾的话，那么在市场化进程中，这种监督恐怕是一种无法根治的顽症，其危害远远超出财政经济领域。王宝森案件引发了一连串的问题，其原因难道仅仅是财政管理不规范，审计纪检监察工作乏力，王宝森者们个人素质不高吗？很难说没有其深层次的原因。对此，若干政治、经济论述颇丰，决策层应予以足够重视。

　　2.各级审计部门本身也存在不少问题。一是审计同级财政无疑是审计同级政府亦即自己的顶头上司，其难度可想而知。而“下审一级”的做法，既属权宜之计，也收效甚微。二是审计涉足财政监督的初次监督，势必涉及部门业务的重复交叉和工作协调，以及监督标准和执法力度的不统一等许许多多的问题，造成财政监督的整体效果差。当前严重的财政财务违纪现象究竟应该由哪个部门负责？“谁都管，谁都管不了，也都管不好”，这或许就是我国当前财政财务违纪现象愈演愈烈的症结所在！

　　三、财政监督的理想模式

　　市场经济即法制经济，责任明确，权力制衡是其明显特征。鉴于上述情况，我们认为，应以审计“归位”为突破口，对我国当前的财政监督体系予以重新定位。

　　（一）由财政部门独立行使财政监督权

　　首先，财政部门完全有能力独自承担财政监督权。各级财政部门拥有一支政治、业务素质过硬的干部队伍，只要按照社会主义市场经济的要求，抓住内部职能转换和调整的契机，按照精简、统一、效能原则，完全可以组建一支素质良好的财政监督队伍。近年来，各级税务部门陆续选调40％左右的人员组建和充实了稽查队伍。从其运行效果看，相当成功。财政部门应借鉴税务稽查的经验并在内部其他部门加以推广。

　　其次，财政部门行使财政监督权，有条件做到与本属管理、决策范畴的财政工作有机结合，使监督更加快捷、简便、有效。此外，由财政部门独自承担财政监督权有其扎实可靠的历史基础和丰富的实践经验。

　　（二）由各级人大对政府财政监督实施再监督

　　既然各级人大对本级政府财政行为的监督缺乏必要的力量和手段，而且审计部门审计同级财政又难以奏效，那么何不让审计部门退出政府财政监督的执法序列，归位到各级人大，对政府财政监督实施再监督呢？这样做一是可使人大的权力监督有力、有效；二是审计同级政府财政亦即对财政监督的再监督有权威；三是审计退出初次监督的执法序列后，财政监督的执法主体明确，便于建立和落实财政监督执法责任制。

　　（三）强化行政监察工作，使之填补审计退位后政府制衡财政部门的权力空缺

　　我国行政监察部门是负责对政府机关及其工作人员实施监察监督的专门机构。然而多年以来，受多种因素制约，其工作不到位、职能效果不明显。因此应完善相应执法规范，充实专业力量，在审计部门退出政府财政监督执法序列后，使其对财政行为是否体现政府意志实施有效的监察监督（就财政范畴而言，相当于政府的内审机构。同理，财政部门的监察机构对专职监督机构是否体现财政部门的整体意志实施监察监督，如复查案件、受理被监督单位和人员的投诉等）。

　　由此，本文认为财政监督的理想模式是：财政部门组建专门力量运用专业手段，依据规范对财政行为及其相关活动进行稽查监督；独立于财政部门之外的监察部门受政府委托对同级财政进行监察监督；独立于政府之外的审计部门受人大委托对同级政府财政行为亦即财政监督实施再监督。社会中介机构只是对委托人提供鉴证、评价服务，从本质上讲，它不具备监督职能。

　　四、财政稽查体系的确立是搞好财政监督的现实选择

　　（一）建立健全统一、效能的财政稽查体系

　　1.良好的监督体系应该具有三个要件。财政监督是财政部门依据财政法令、制度、计划，通过财政收支及其管理活动对社会经济进行多渠道、多环节的经济监督。一个好的监督体系，必须同时具备合理合法的规范；统一、效能的执法机构；完备的制裁规范和健全的再监督机构等三个要件。建立健全财政稽查体系正是上述理论的基本要求。

　　2.我国财政监督体系的现实要件分析。（1）基本具备内容充实、 配套完整的规范，但急需补充、完善。（2）除原有制裁法规外， 中央前一时期相继出台了《中国共产党纪律处分条例》等六项规定，使得现有制裁规范详实有效；人大、监察、审计部门分工协作，使再监督机构基本上健全可靠（如前述，必须对审计重新定位，消除再监督结构性缺陷；适当加强监察部门的专业力量，使之填补审计退位后政府制衡财政监督的权力空缺）。（3）财政规范的执行机构设置不合理、不健全， 同样存在结构性缺陷，不能满足执行规范的需要。首先，外部机构设置不合理，如前述，需对审计部门重新定位，既消除初次监督机构过滥的缺陷，又弥补再监督手段短缺的缺陷。其次，内部机构的缺陷主要是设置不合理，包括四个方面：第一，税收财务大检查办公室是运动式、群众性监督活动的组织协调机构，从整体效果看应予取缔或改组；第二，现有财政监督机构主要负责监督规范的制定，解释、补充、宣传，无力执行具体规范的监督；第三，其他业务机构在经办具体业务的同时，不能超脱地、专业地、持续地执行具体规范的监督；第四，国税、地税稽查机构健全有力，但缺乏协调与配合。

　　由此可见，尽管财政监督体系所要求的规范、制裁规范及再监督机构基本上健全可靠，但缺乏设置合理、统一效能的执行机构。当务之急是要从根本上扭转过去那种重分配轻监督、重规范的制订轻贯彻落实、重运动式的群众性监督轻超脱地持续地专业稽查等错误倾向，按照精简、统一、效能的原则组建一支财政稽查的专业队伍。

　　（二）建立健全财政稽查体系的原则

　　1.坚持循序渐进，逐步完善的原则。由于财政涉及社会经济的各个层面，财政稽查体系的建立和运行必然会遇到许多困难和问题，因此在战略上必须坚持循序渐进，逐步完善的原则。从推行范围上看，对当前政府关心、群众关注的预算外资金的稽查应先行一步，然后推广到涉及财政收支的各个环节，再逐步深入到相关财政收支的深层次；从运行方式上看，应先以内部各部门为依托，然后逐步集中到大的“财政口”统一运作，求得监督的整体效果。

　　2.坚持规范性原则。从现实情况看，我国财政监督和再监督规范总体上是可行的、完备的（某些程序的、实体的规范尚需补充、完善）。在具体执法上，必须按规范的程序、规范的标准、规范的力度进行稽查，树立较高的权威和良好的社会形象。

　　3.坚持整体性原则。财政稽查体系是由多个子体系组成的，它本身也是财政工作整体的一个具体体现，而财政工作又与整个社会的方方面面相关联。因此，财政稽查应坚持整体性原则，在强调其相对独立、规范的前提下，把握好几个结合：一是财政稽查和服务相结合。通过稽查发现问题，帮助被查单位整改建制，达到提高水平，发展事业之目的。二是财政稽查与财政管理相结合。从根本上讲，财政稽查是事后监督。财政稽查可以通过事后监督发现违规的态势和程度并及时反馈给管理层，使之在事中进行管理控制，事前进行决策控制，以提高财政工作的整体水平，三是财政稽查和社会监督相结合。财政稽查可借助社会监督的强大威力来推动工作开展，又可以为社会监督提供专业技术上的支援，以提高财政监督的整体水平。四是财政稽查体系内部各分支相结合。适应“行诉法”等法律法规，建立以“委托制”为特色的内部协查制度，如税务稽查受托可查处会计事务的违规行为，预算外资金稽查受托可查处预算外资金的违规行为，以及地税、国税对相同执法客体的协同稽查，以便降低稽查成本，减轻社会负担，提高财政稽查工作的整体效益。

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