论经济增长方式转变中的财政政策效应

时间：2015-12-20 12:16:34 所属分类：财政金融 浏览量:

经济增长方式由粗放型向集约型的转变，既是一个需要多方配合的复杂系统工程，又是一个渐进的历史过程。其中，财税政策的选择、制定和调整，对于经济增长方式的转变，具有特殊的重要影响和作用。其根本性的原因就在于，物质利益和利润动机，是影响经济发展的

经济增长方式由粗放型向集约型的转变，既是一个需要多方配合的复杂系统工程，又是一个渐进的历史过程。其中，财税政策的选择、制定和调整，对于经济增长方式的转变，具有特殊的重要影响和作用。其根本性的原因就在于，物质利益和利润动机，是影响经济发展的原动力，而作为国民收入再分配主渠道，对社会经济各个领域、各个方面利益格局的形成和调整有着极大关联的国家财政分配，无疑对经济总量、经济结构、储蓄和投资态势、企业行为以及经济增长方式的选择偏好，都将产生至关重要的影响。其中，除了财政体制和财政制度因素以外，财政政策的选择和调整变动，对经济增长方式的影响尤甚。本文拟对经济增长方式转变与财政政策的相互关系，着重从理论分析的角度加以探究。

　　一、财政总量政策效应

　　随着世界各国财政收支绝对规模的不断扩大及其相对比重（对GDP的比重）的持续上升，财政总量政策的选择和变动对一国经济增长态势和格局的影响也日益明显。从总体上说，财政总量政策对经济增长方式的制约与影响，可扼要归纳为以下三个方面：

　　第一，一定时期的财政收支总量及其对社会公共产品、公共服务的提供程度，即提供的数量与质量，满足公共需要的方式与方向，将对经济增长方式的形成与选择产生重要的制约和影响。比如，世界各国的经验表明，一国经济发展所必需的大型公共基础设施的建设、宏观投资环境的营造和改善，在资金来源或融资方式上，都是以国家的财政性投入为主体、为依托的。如果国家的财力充裕，社会基础设施建设及邮电通讯等公共服务便能够与经济发展的客观（内在）要求相适应，甚至能够适当超前发展，而不是成为经济增长的“瓶颈”。这样，无疑将对一国经济增长的数量和质量产生巨大的推动和前导性作用，奠定必要的前提和基础。相反，如果社会公共基础设施和公共服务的提供严重滞后于经济发展的客观需要，那就不仅成为宏观经济增长的严重桎梏，而且还会由于生产经营基础条件的欠缺（如环境污染因素）、生产要素的成本畸高（如交通运输因素），以及公共服务系统的不健全（如通讯、信息服务因素）等方面的原因，而使经济增长的质量、经济发展的集约化程度、经济增长方式转变的可能性和可行性等，受到十分不利的影响。

　　第二，在国家财政收支总量既定的前提下，总量的分配（配置）使用模式、集权与分权的适当和适度与否，也不仅将对财政资金本身的使用效率，而且还对经济增长方式的形成和转变，有着直接或间接的重要影响。世界各国有不同的政体模式，有联邦制和单一制的区别，因而在各级政府的财权配置上，也演绎出不同的集权与分权办法。然而，从世界各国的发展趋势来看，无论是在单一制还是联邦制的条件下，基于现代市场经济的运行特点和宏观经济调控的重要性，中央财政都必须居于主导地位，其他各级财政要接受中央财政的调控和制约。当然，这种调控和制约并不体现为一种行政性的从属关系，而是往往具有这样的体制性特征，即中央财政在取得收入的过程中，通常掌握了超出其本级财政支出所需的财力，然后再以灵活多样的方式对地方财政进行转移支付，并以此体现中央政府或中央财政的宏观调控需要及调控意图。也许正是由于这种情况，使得许多西方经济学家认为，在现代市场经济条件下，单一制和联邦制之间的区别已变得越来越小。中央政府宏观调控地位的日渐强化、财政集中趋势的发展，使单一制和联邦制下的财政体制出现了一种相互融合、趋同的历史性趋势。其中，联邦制国家中中央财政收入在全部财政收入中所占比重的逐步提高及相对稳定，就是一个明显的特点和例证。此外，无论这些财政分权的办法如何多种多样，都应遵循事权与财权，或曰政府职责的履行与其所需的相应财力相统一、相对称的原则。在财权与事权脱节，财政分权失当，或者说在财政资源配置失调的情况下，就不仅会使各级政府的财政收支因事权和财权的不对称而产生严重的利益分配关系扭曲和效率损失，而且往往还会因某级政府的财权过大或过小、履行事权所需财力的过剩或不足，而给经济增长方式的形成和转变带来不可低估的影响。我国改革开放以后，特别是分税制改革以前所经历的财政分权历程，及其对经济增长方式所产生的明显负面影响，就生动而现实地说明了这一问题。一般说来，在中央以下各级财政即在地方财政层次上，国家财政总量分配上的失当，特别是在向地方财政分权过度、财力配置过分向地方倾斜的情况下，往往会导致地方政府的行为变异，尤其是会大大抑制或降低他们进一步追求经济效率或经济增长方式适时转换的紧迫感和积极性。因为在地方财力供给超出财力实际需要，或者说在地方财权大于事权的条件下，由于满足现状，在利益追求上缺乏动力，因此很容易放松对提高经济效率和效益的注意。而经济增长方式转变，恰恰是提高效率和效益的显示基础和重要手段。

　　二、财政结构政策效应

　　财政政策与货币政策是国家赖以进行宏观经济调控的两大政策支柱，它们都将在经济总量和经济结构的调控中发挥重要的影响和作用。然而，国内外的绝大多数经济学家又都认为，就其各自的政策特质、政策优势来看，货币政策则长于总量调控，财政政策长于结构调整。财政的结构性政策选择在促进经济增长方式转变中具有举足轻重的作用和意义。从财政政策的作用层次上划分，可以把财政政策分为宏观财政政策和微观财政政策。下面我们分别从这两个方面来分析经济增长方式转变中的财政结构政策效应。

　　（一）宏观财政政策的结构效应。所谓宏观财政政策，即通过收支总量的变动来调整整个国民经济，以实现既定的经济目标。宏观财政政策一般分为自动稳定的财政政策（或称为自动的财政政策）和相机抉择的财政政策（或称为机动的财政政策）。有利于经济增长方式转变的宏观财政结构政策主要是后一种类型的财政政策。

　　宏观财政政策的结构调整效应，主要是在财政收支总量既定的前提下，通过收支总量的结构变动或结构调整来刺激和促进经济增长方式的转变。比如，在传统经济增长方式下，由于财政收支安排往往带有重视外延性扩大再生产而轻视内涵性扩大再生产，重视新建而轻视对原有设备的技术改造，重视所谓生产性投入，而轻视包括教育、科研等在内的所谓非生产性投入，重视几十年一贯制的老产品生产，而轻视新产品、新技术、新工艺的开发，从而在财政收支的结构安排上，为粗放型经济增长方式的形成和延续奠定了制度性基础。显然，如果不改变对财政收支总量，特别是支出总量的这种结构“定式”，经济增长方式的转变就会在经济利益、财政利益上遭遇基础性的障碍。正是有鉴于此，在当前和今后一个长时期内，面对知识经济时代和国际经济竞争日趋加剧的严峻挑战，国家财政的收支总量安排就必须顺应时代的要求，进行根本性的结构调整。不仅社会基础设施的建设要适应技术、产业升级和提高经济竞争力与综合国力的基本要求，而且要努力加大对教育、科研、高新技术和产品开发、风险投资、国有资产存量的有效利用等方面的投资力度，以充分发挥宏观财政政策在促进经济增长方式转变中的积极作用和重要功能。

　　（二）微观财政政策的结构效应。微观财政政策是指通过调节微观经济主体的行为，解决微观经济行为主体的激励（约束）机制和资源配置问题。微观财政政策目标一般通过税收政策手段和财政支出政策手段来实现。前者主要是调整微观经济主体的行为，后者既有对微观经济主体行为的调整，又有财政直接参与的经济活动。

　　1、税收政策措施。调整微观经济活动， 促进企业经济增长方式转变的税收政策措施主要表现在两个方面：一是通过与“正规”税制结构或“基本”税制结构有关的税收政策措施，二是通过背离与“正规”税制结构或“基本”税制结构的有关税收政策措施来达到预定的政策目的；前者主要是通过各税种的纳税对象的选择、税基的确定、税率的变化以及征收范围的调整等来实现，后者主要是通过税法中的一些特殊法律条款，给予特定纳税人或特定类型活动以各种税收优惠待遇，以引导、扶持某些经济活动，刺激投资意愿，来实现合理的资源配置。这就是所谓的“税收支出政策”。从各国的经济实践来看，特别是60年代以来，各国在追求经济持续增长的过程中，税收支出政策越来越受到重视，微观财政政策的目标主要是通过税收支出政策措施来实现的。就刺激微观经济活动和调节社会生活的税收支出而言，其一般形式大致有税收豁免、纳税扣除、税收抵免、优惠税率、延期纳税、盈亏相抵等。

　　（1）税收豁免，是指在一定期间内， 对纳税人的某些所得项目或所得来源不予课税，或对其某些活动不列入课税范围等，以豁免其税收负担。至于豁免期和豁免税收项目应视当时的经济环境和政策而定。最常见的豁免税收项目有两类：一类是免除关税和货物税，另一类是免除所得税。免除机器或建筑材料的进口关税，可使企业降低固定成本；免除原材料以及半成品的进口关税，可增强企业在国内外市场的竞争能力；免除货物税同样也可以降低生产成本，增强市场的价格竞争力。至于免除所得税，一方面可以增加新投资的利润，使企业更快地收回所投资本，减少投资风险，从而刺激投资，诸如对企业从治理污染中取得的所得不计入应税所得中，激发企业治理污染的积极性等。

　　（2）纳税扣除，即准许企业把一些合乎规定的特殊支出， 以一定的比率从应税所得中扣除，以减轻其税负。换言之，纳税扣除是指在计算应课税所得时，从毛所得额中扣除一定数额或以一定比率扣除，从而减少纳税人的应课税所得额。在累进税制下，纳税人的所得额越高，这种扣除的实际价值就越大。因为，一方面，有些国家的纳税扣除是按照纳税人的总所得按一定的百分比扣除。这样，在扣除比例一定的情况下，纳税人的所得额越大，其扣除额就越多。另一方面，就某些纳税人来说，由于在其总所得中扣除了一部分数额，使原较高税率档次降低到低一级或几级的税率档次，因而等于降低了这部分纳税人的课征税率。这种方式有两种实现方法：直接扣除法和费用加成法。前者是指允许纳税人就其某些规定的项目所发生的费用作直接的全部或部分扣除。比如，对企业派遣科技人员出国进修的经费支出的扣除，研究调查和支出的扣除等。后者是指允许企业对某些费用的扣除可以越过实际支出数，借以减轻税负。

　　（3）税收抵免，是指允许纳税人从某种合乎奖励规定的支出中， 以一定比率从应纳税额中扣除，以减轻其税负。在西方国家，税收抵免的形式多种多样。其中最主要的有两种形式：即投资抵免和国外税收抵免。投资抵免，因其性质类似于政府对私人投资的一种补助，故亦称之为投资津贴。其大概意义是指，政府规定凡对可折旧性资本投资者，可由当年应付公司所得税税额中，扣除相当于新投资调和某一比率的税额，以减轻其税负，借以促进资本形成并增强经济增长的潜力。例如，某公司购置一台机器设备，价值100万元。 如若政府规定的投资抵免率为10％，则该企业可享受抵免税额10万元。倘若该年度其应纳公司税为30万元，减去投资抵免额10万元，其实际缴纳的公司税为20万元。通常，投资抵免是鼓励投资以刺激经济复苏的短期税收措施。国外税收抵免，常见于国际税收业务中，即纳税人在居住国汇总计算国外的收入所得税时，准予扣除其在国外的已纳税款。国外税收抵免与投资抵免的主要区别在于，前者是为了避免国际双重征税，使纳税人的税收负担公平，妥善解决有关国家政府之间的财权利益关系以及避免人为干扰和阻碍国际间资金、技术和劳务的合理流动；后者是为了定向刺激投资，使企业经济增长符合国家的鼓励方向和科技进步要求。

　　（4）优惠税率，乃是对合乎规定的企业课以较一般为低的税率。 其适用的范围可视实际需要而予以伸缩。这种方法既可有期限的限制，也可以是长期优待。一般来说，长期优惠税率的鼓励程度大于有期限的优惠税率，尤其是那些需要巨额投资且获利较迟的企业，常可从长期优惠税率中得到较大的利益。在实践中，优惠税率的表现形式很多，如纳税限额即规定总税负的最高限额，事实上就是优惠税率的方式之一。

　　（5）延期纳税，这种方式亦称“税负延迟缴纳”， 系允许纳税人对那些合乎规定的税收延迟缴纳或分期缴纳其应负担的税额。这种方式一般可适用于各种税，且通常都应用于税额较大的税收上。在施以这种办法的场合，因可延期纳税，纳税人等于得到一笔无息贷款，因而能在一定程度上帮助纳税人解除财务上的困难。采取这种办法，政府的负担也较轻微，因为政府只是延后收款而已，充其量只是损失一点利息。

　　（6）盈亏相抵， 这种方式是指允许企业以某一年度的亏损抵消以后年度的盈余，以减少其以后年度的应纳税款；或是冲抵以前年度的盈余，申请退还以前年度已纳的部分税款。一般而言，抵消或冲抵前后年度的盈余都有一定的时间限制。例如，美国税法曾规定，前后可以抵冲的时间是前3年后7年内。我国台湾省则有前4年后5年的规定。这种方式对于具有高度风险性的投资有相当大的刺激效果。因为，在这种方式下，如果企业发生亏损，按照规定就可以从前或以后年度的盈余中得到补偿。当然，这种方法就其应用范围来看，通常只适用于所得税方面。

　　（7）加速折旧， 系指在固定资产使用年限的初期提列较多的折旧。采用这种折旧方法，可以在固定资产的使用年限内早一些得到折旧费和减免税的税款。例如，1954年美国税法规定，企业可按放宽了的条款来计算折旧费，这使企业在一项新的固定资产使用年限的前一半时间内收回的投资，要比它按直线折旧时能收回的投资多出将近50％。加速折旧是一种特殊的税收支出形式。因为，虽然它可在固定资产使用年限的初期提列较大的折旧，但由于折旧累计的总额不能超过资产的可折旧成本，所以，其总折旧额并不会比一般折旧高。折旧是企业的一项费用，折旧额越大，企业的应课税所得越小，税负就越轻。从总数上看，加速折旧并不能减轻企业的税负，政府在税收上似乎也没损失什么。但是，由于后期企业所提的折旧额大大小于前期，故税负较重。对企业来说，虽然总税负未变，但税负前轻后重，有税收延期缴纳之利，亦同政府给予其一笔无息贷款之效；对政府而言，在一定时期内，虽然来自这方面的总税收收入未变，但税收收入前少后多，有收入迟滞之弊。

　　（8）优惠退税。退税是指国家按规定对纳税人已纳税款的退还。 退税的情况有很多，诸如多征误征的税款、按规定提取的地方附加、按规定提取代征手续费等方面的退税。这些退税都属于“正规税制结构”范围。作为税收支出形式的退税是指优惠退税，即国家为鼓励纳税人从事或扩大某种经济活动而给予的税款退还。其中包括出口退税和再投资退税两种形式。出口退税系指为鼓励出口而给予纳税人的税款退还；退还进口税，即用进口原料或半制成品，加工制成成品后，出口时退还其已纳的进口税；退还已纳的国内销售税、消费税、增值税等。再投资退税则是指为鼓励投资者将分得的利润进行再投资，而退还纳税人再投资部分已纳税款。此外，还有一种“准备金制度”也是税收支出的一种形式，系指企业所得中用于一定用途的所得可作为准备金处理而不纳税，主要有呆账准备金、退休给付准备金、退货调整准备金、奖金准备金、压缩记账等。

　　在上述这些税收支出形式当中，尽管有税基税额扣除、经济或生计扣除、定期临时扣除、项目扣除、绝对额或比率扣除等等之分，从性质上区分，税收支出的形式可归为应纳税额减免、应纳税所得额减免、应纳税款的延期支付、适用税率降低四大类。如果根据税收支出所要解决的问题、发挥作用的不同领域，概括起来可划分为如下两种类型：财政补贴性质的税收支出和经济刺激性质的税收支出。在促进企业经济增长方式转变过程中，这些税收支出手段的运用，均可起到定向引导企业行为以及调整企业投资意愿及投资结构的作用。

　　2、财政支出政策。 在实行政企分开和逐步建立健全现代企业制度的条件下，影响微观经济活动与企业经济增长方式转变密切相关的财政支出政策，除了国家对某些企业的直接投资、增加国有资本金等活动之外，主要体现在对企业的各种财政补贴上。财政补贴是国家财政为实现特定的政治、经济和社会目标，向企业或个人提供的一种经济补偿。这种经济补偿，主要是在一定时期内，对生产或经营某些销售价格低于生产成本的企业，或因提高商品销售价格而给予企业或消费者的经济补偿。它是国家财政通过对分配的干预，用以调节国民经济和社会生活的一种手段，以此达到定向诱导企业行为、调节供求关系、提高微观竞争力和经济增长质量的目的，同时维护某些生产经营者和消费者的利益。这种补贴的通常形式，主要有直接面向企业的生产经营性补贴，以及对某些融资性投资活动起鼓励、引导作用的财政贴息。经济理论和中外的实践都充分证明，与国家的产业政策相配合，财政补贴手段的灵活运用，在引导企业资金的流向和流量，支持企业技术更新和新产品开发，促进企业有效改组和联合，以及建立高科技风险投资体系等方面，都具有明显的作用和影响。如近年来我国在实施纺织业“压锭”工程中，在淘汰陈旧设备和落后工艺，鼓励采用高新纺织技术方面对相关部门和企业所实行的“压锭”补贴，就是通过财政支出的政策工具，促进企业实现经济增长方式转变的一个很好的佐证。

　　三、财政——货币政策及其协调效应

　　在现代市场经济条件下，财政政策与货币政策的有效选择及二者之间的协调配合，是塑造和影响经济运行的重要因素。两大政策的作用环境、作用范围、作用方向及其协调配合程度，一方面对经济增长方式的形成和调整有着至关重要的影响，同时经济增长方式也反过来对两大政策的制定和调整产生明显的影响与制约。从前者来看，长期以来，我国在财政、信贷资金供给上所存在的“大锅饭”弊端，就是形成企业投资饥渴和粗放型经济增长方式的重要诱因；而传统的经济增长方式，又反过来促使和助长了预算——信贷资金的双重“软约束”痼疾。因此，财政——货币政策及其协调配合效应，与经济增长方式转变之间存在着密切的相互关系。

　　事实上，我国的长期实践包括改革开放以来的实践已充分表明，以数量扩张为主，高投入、低产出、低质量、低效益的粗放型经济增长方式，对财政、货币政策作用的正常发挥及二者的协调配合，至少带来了三方面的不利影响：一是传统经济发展模式所特有的速度偏好，造成了巨大的投资压力和持续的投资饥渴，从而给财政、货币政策的需求管理或总量调控目标的实现造成了难以承受的困难。特别是在市场竞争环境尚未真正形成，国有企业的经营机制和政府附属物地位尚未根本转变，地方政府片面追求产值、速度增长的行为取向尚未得到有效矫治的情况下，经济发展模式所造成的资金需求压力，就往往与政府的直接行政干预、企业的“刚性”资金需求交织在一起，致使以间接调控为特征的财政、货币政策手段的运用受阻，作用被化解或被部分抵消。

　　二是由粗放型经济增长方式的速度效应所造成的经济结构、产生结构失调，往往使财政、信贷资金投入产生双向扭曲的不良后果。即一方面是已经投入的资金因结构不合理、投向偏误而变得使用效益很低，弱化了企业的产出效应和还贷能力；同时这种低效益、低积累能力，又反过来增加了新的、更大的投资需求，从而演化出一种高速度——高投入——低效益——更高投入需求的恶性循环。其结果，财政、货币政策都将在这种循环中陷入困境。因为任何经济政策都既不该导致结构扭曲和低效率，同时又不可能长久地建立在这样的基础之上。

　　三是旧的经济发展模式，对以“反通胀”为重要目标的财政、货币政策及其协调配合设置了严重障碍。因为粗放型的经济增长方式，既造成需求拉动，又导致成本推动，从而是加大通货膨胀压力的重要诱因。这种情况已为我国多年的实践一再证明。

　　在此还需强调指出的是，传统的经济学理论往往认为，财政政策长于结构调整，货币政策则优于总量扩张。事实上，中外的长期实践都是一再表明，无论是在经济扩张还是在经济紧缩阶段（时期），两大政策都能对总量与结构两个方面同时产生影响，只不过在某些特定的条件下（如财政或货币政策的传导通路局部受阻），影响的程度有所不同罢了。我国的最新例证是，1998年以增发1000亿元国债为重点，以实行积极财政政策为主导的政策调整，无疑对适度的总量扩张起了关键性的作用；而在当年货币政策的调整运用上，包括对用于加强基础设施建设的1000亿元国债的配套信贷资金投入，其他信贷投向上对企业结构、所有制结构、生产与消费结构的调整等，货币政策并非是没有或少有结构调整的作用和功效。正是有鉴于此，在促进我国以结构优化为重要内容的经济增长方式转变过程中，两大政策自身及其协调配合运用，既不应失之于偏颇，更不能顾此而失彼。而就在新的体制框架和制度环境中，针对上述弊端，通过恰当的财政——货币政策的选择和运用，为经济增长方式从粗放型向集约型的转变创造条件。

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