关于构筑公共财政支农框架的思考

时间：2015-12-20 12:19:44 所属分类：财政金融 浏览量:

现行财政支农框架是从计划经济体制下演变而来的，适应不了建立社会主义市场经济的要求，主要是对市场机制的特性认识不够，宏观调控缺乏力度，资源配置不合理，财政供给“越位”和“缺位”并存：一是无视市场的资源配置作用，直接干预农业经营性、竞争性领域

现行财政支农框架是从计划经济体制下演变而来的，适应不了建立社会主义市场经济的要求，主要是对市场机制的特性认识不够，宏观调控缺乏力度，资源配置不合理，财政供给“越位”和“缺位”并存：一是无视市场的资源配置作用，直接干预农业经营性、竞争性领域。长期以来，财政支农时而“择优扶持”，支持一些经济效益好的生产经营实体，时而“扶贫助困”，扶持一些不符合市场需求的产品和产业，殊不知这些做法本身就是浪费资源。笔者认为，财政直接介入农业生产经营过程，只会损害市场的公平竞争，同时，还会营造出新的大锅饭，削弱生产经营者对市场的适应能力。二是忽视市场机制的缺失，对农业基础设施建设支持不力。农业之所以是弱质产业，是因为比较利益低，在争夺和吸纳生产要素的市场竞争中往往处于不利地位，特别是农业的基础性、公益性、服务性建设领域，更缺乏资源的吸附力，需要财政部门行使好调控职能，对这部分资源的配置进行干预甚至替代，以克服市场失灵。然而，由于我们忽视了市场机制缺失所带来的自发性和盲目性，对农业基础设施建设不是在政策、资金上倾斜，而是试图将其一并推向市场。加上大量资金长期滞留在农业经营性、竞争性领域，使农业基础设施建设长期得不到有效支持，广大农村依然是薄弱的水利设施、虚弱的生态环境、脆弱的服务体系。这种“越位”和“缺位”不仅妨碍了市场机制的正常运作，造成资源配置的低效率，还给财政支农工作本身带来许多问题：由于忙于对经营性项目的立项审查及验收、审批和下达企业财务计划和考核指标等微观事务，没有把主要精力放到研究和把握经济和社会发展中关系全局的大事上来，财政支农工作难以体现农业和农村经济发展的要求及国家的农业政策。因此，实现财政支农职能的转变，建立公共财政的支农框架实乃当务之急。

　　根据社会主义市场经济发展的要求，现就如何建立公共财政支农框架谈谈几个热点问题：

　　一、关于增加农业投入

　　增加农业投入是财政支农的一项长期任务，更是当前实施积极财政政策的需要，必须在结构上和总量上考虑。

　　财政对农业投入的结构性增长是指财政支农资金按财政职能归位。即财政资金退出农业的经营性、竞争性领域，转到农业的基础性、公益性和服务性领域来，包括清理回收的本级财政支农周转金仍要用于农业。结构性增长是财政转变职能的体现，也是阻止原有财政支农资金流向非农部门的需要。

　　增加对农业的投入主要还是靠总量上的增加。农业内部虽然也有营利性、竞争性等由市场配置资源的领域，但农业本身就是个基础性产业。“越位”和“缺位”远远不止对财政支农而言，更是指整个财政职能的“越位”和“缺位”。当我们按公共财政的要求来审视自身就会发现， 我们对农业这个基础性产业的“欠帐”太多了。 以湖南省为例，　1998年全省财政支农总支出221632万元，仅占地方财政总支出的8.1 ％，这样的投入水平很难弥补对农业投入的亏欠，只会带来农业的萎缩。当前，河道泥沙淤积，河床高挂，河堤千疮百孔，而江河流域生态失衡，水土流失严重，迫切需要财政部门转变职能，勇于割爱，放弃一些营利项目，把更多的资金投向农业领域。

　　除了增加预算内支农资金外，财政部门还应加强调控力度，增大预算外资金支农的流量。综合财政的“两项改革”实现了预算外资金征、管、用三权分离，保证了预算外收入及时上交财政，提高了资金整体效益，但在支出安排方面统筹不够，不少预算外资金过一下财政专户后，又回到缴款单位，失去了统筹的意义。要增大预算外资金支农的流量，就要进一步行使财政的调控职能，利用“两项改革”的成果，对非农部门预算外资金统一计征农业发展基金和水利建设基金。

　　增加农业投入还要发挥财政的导向作用。一是贯彻落实好积极财政政策。对国家增发国债用于加快基础设施建设和大江大湖治理、实施天然林保护等重点投资，地方财政应积极参与立项，搞好可行性研究，落实好配套资金。二是广泛吸引社会资金和外资对农业的投入。通过制定优惠的财税政策，采用财政贴息的办法，刺激企业和个人投资农业基础设施项目，并做到“谁投资，谁经营，谁得利”。同时，通过制定土地使用费、所得税、生产资料供应、银行贷款、出口配额和出口退税等方面的宽松政策，吸引外资对农业的投入，以弥补国内资金的不足。三是实行资金投入和劳动力投入相结合的办法。搞好水利设施建设，可以采取国家支持工程设施配套的办法，带动农民投工投劳，把国家资金和农民的劳动力结合起来。四是实行资金投入和物资、技术投入相结合的办法。随着农业专业化、社会化程度的提高及农业产业化在我省的逐步推进，广大农民迫切需要产前、产中、产后服务。财政通过支持农业社会化服务，以优良的品种和先进的技术提高农业生产率，从而增加农民对农业投入的兴趣，吸引农民增加对农业的投资。

　　二、关于支持水利建设和生态保护

　　长期以来，财政对水利的投入主要是防汛费。连年的抗洪抢险使财政疲于应付，耗费了大量的财力物力，而生命财产损失仍难以避免。要改变这种被动局面，必须在增加水利投入的基础上，调整好水利资金的投向，同时，标本兼治，加大生态保护的支持力度。要把疏浚河道作为治水的一项长期任务，坚持不懈地抓下去。疏浚河道也就是增加江湖的蓄水能力，也就是相对加高堤防。为此，要积极支持水利部门的“百船计划”，在资金上保证挖泥船尽快到位，并积极引导农民投工投劳，利用枯水季节下河取土，加高河堤。在支持好水利建设的同时，要调整好对林业的投入政策，重点支持林业生态体系建设和天然林保护工程。过去我们片面强调林业的经济效益，大力发展速生丰产林，改造小老头林，虽然增加了林业产量，但破坏了天然植被，影响了植被的生态效应。为此，财政要减少这方面的投资，并慎重引进发展速生丰产林的外资项目。今后，财政要重点支持封山育林、中幼林管护、自然保护区建设及非宜林地的绿化，以提高森林覆盖率，增强植被的生态效应，并积极支持天然林保护工程，落实资金配套，保证森工企业转向分流顺利进行。

　　三、关于增加农民收入

　　增加农民收入是保持农村稳定的前提条件，是开拓农村市场，扩大农村消费促内需的实际需要，因而是农业和农村工作的出发点和重心，是财政支农工作的一项重要任务。财政支农在增加农民收入方面应做好以下几项工作：

　　1、认真贯彻执行按保护价敞开收购粮食的政策。实践证明， 按保护价敞开收购农民余粮，对稳定农民收入尤其是粮食主产区农民的收入具有至关重要的作用。

　　2、抓住当前国家增加基础设施建设投资的机会，多搞以工代赈，多用当地乡镇企业产品，千方百计增加农民的现金收入。

　　3、支持农业产业化建设。 推进农业产业化经营是增加农民收入的有效途径。财政对农业产业化的支持要体现在对服务的支持上。要积极支持农业科技组织开展产前、产中、产后服务，提高产品的科技含量，同时，要把促进农业产业化和支持社会化服务体系建设紧密结合起来，在生产和流通上为农户或企业提供优质服务，以促进产业链条的延长和产品的增值。

　　4、支持乡镇企业。一方面， 要支持有关科研院所开发一批技术含量高、附加值高、市场占有率高和市场前景好的产品；另一方面，要在市场信息、新技术推广、人才培训等方面给予支持，鼓励其与大企业分工协作，生产与大企业配套的产品，引导乡镇企业走“高精新”的路子。产业结构的调整和升级能使乡镇企业真正成为农产品深加工的“龙头”，既能够吸纳更多的农村富余劳动力，又能够使农民分享到加工增值的收益。

　　5、标本兼治，切实减轻农民负担。一方面要按照“合理负担， 坚持定向限额，一定三年不变”的政策，严禁乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派，纠正变相增加农民负担的错误做法，另一方面要加快农村税费制度改革和农民承担费用及劳务的立法工作，同时加快政府的机构改革，大幅度裁减“吃皇粮”人员。

　　四、关于改善农村消费环境

　　目前，我国大部分农村电力、道路、供水、通讯等基础设施严重落后，已成为制约农村消费的瓶颈因素。支持改善农村消费环境是财政支农的一项新任务，必须对原有的支农支出结构进行必要的调整，设立农村水、电、路、通讯、广播影视等基础设施建设专项补助，在不影响农田水利建设的前提下，每年都要增加一定的资金用于农村消费环境的改善。同时，引导企业、社区等社会力量投资改善农村消费环境，并鼓励农户以股份合作的形式参与投资。加快农村基础设施建设，创造必要的消费环境，不仅有助于潜在购买力转化为现实购买力，还有助于改变农村落后面貌，增加农村就业机会和农民收入，对开拓农村市场具有“一箭双雕”的功效。

　　五、关于改革现行财政支农模式

　　随着公共财政的建立和财政支农职能的转换，现行财政支农模式难以适应新形势的要求，必须进行改革和完善。

　　1、改重生产经营为重社会进步。 现行财政支农模式除了保证农业事业单位人员经费外，对生产经营考虑很多，而对农村生态保护、公益设施、消费环境及城镇建设等关系到农村社会进步的方面考虑很少。为此，财政支农工作应实现两个方面的转移：一是精力的转移。把花费在生产经营性项目评估、考核方面的精力转移到关心农村的社会进步方面来。二是财力的转移。除了通过调整支出结构，相应增加用于农村社会进步方面的支出外，还要在保证农田水利设施建设的同时，在总量上增加对农村生态环境的保护、消费环境的改善、公益设施和小城镇的建设等关系到农村社会进步方面的投入。实现财政支农重心的转移，对减灾防灾，对开拓农村市场，对提高农民素质，对改变农村落后面貌都具有重大意义。

　　2、改直接介入为间接切入。 现行财政支农模式是把资金直接投入某一个经营性项目。如支持乡镇企业只是支持某一个乡镇企业的挖潜改造，支持农业产业化只是支持某一个产品的生产、加工或销售。这种直接介入项目内部生产经营的做法使财政支农工作陷入了微观事务的圈子，也使财政资金不能发挥应有的作用，甚至产生副作用。这种直接介入的做法局限于对单一项目的扶持，即使效益再好，受益的也只是一个企业、一个项目区。如果说这种好的“典型”会对周围地区产生示范、带动和辐射作用，那只是我们一厢情愿的想法。实际上，政府财政直接投资经营性、竞争性领域，不仅不能吸引企业和民营部门对这些领域的投资，反而会产生“挤出效应”，使企业和民营部门减少对这些领域的投资。因为，对企业和民营部门来说，国家是“大老板”，在市场经济的条件下，谁又愿意拿自己的小本钱和“大老板”较劲呢？

　　财政不直接介入生产经营不等于放弃对生产经营的支持，事实上，经济的发展离不开财政对生产经营的支持，这就必须找准支持生产经营的切入点。这种切入必须是间接的，也就是不直接介入企业或项目的内部事务。就财政支农来说，这个切入点就是科技兴农。实践证明，科技是第一生产力，每一项关键性农业技术的突破和应用，都会带来农业生产力的一次飞跃。无论是发展粮食生产，还是支持乡镇企业或是农业产业化，只要支持好某一项科技成果的开发、推广和服务，带动的不只是一个企业、一个区域，而是整个产业结构的升级。如支持粮食科技，不仅能够提高土地产出率，而且可以提高粮食的优质品率和粮食生产的比较效益率。因此，把支持科技兴农作为支持农业生产经营的切入点，不仅使财政跳出了微观事务的圈子，而且使财政能更好地支持农业生产经营，促进农业和农村经济的发展。

　　3、改分散投放为集中投放。 资金分散投放一直是困惑财政部门的老大难问题。这种“撒胡椒面”现象屡禁不止有其深层次原因：（1 ）由于财政对社会生产领域的各个方面包揽过多，加上财力有限，既要照顾点，又要顾及面，只好靠“下毛毛雨”的办法来“普渡众生”。 （2）对资金整体效应的认识不够，资金投入规模只有上限没有下限，致使把关不严。（3）有的同志善于打小算盘，讲人情、 拉关系也是点多面广，资金安排总是细水长流。

　　资金分散投放严重影响了财政资金的整体效应，给国家资财带来极大损失。要消除这一弊端，主要靠财政职能的转换。就财政支农来说，只有从农业经营性、竞争性领域退出来，才会有较充裕的资金集中投向农业基础性、公益性和服务性领域。加上农业基础性、公益性和服务性项目属企业和民营部门不愿涉及的“冷僻”领域，人情网、关系网对财政资金的安排过程影响较小，客观上减少了资金被零打碎敲的可能性。当然，要改分散投放为集中投放，还必须建立健全有关财政法规制度，加强对资金安排过程的监督检查。只有这样，才能从根本上消除撒胡椒面的现象，发挥财政支农资金的整体效应。

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