宪政视角下的我国财政改革

时间：2015-12-20 12:22:03 所属分类：财政金融 浏览量:

[摘要]财政制度是国家宪政体制的重要组成，其构建离不开宪政思维。文章是从宪法学的视角切入，探寻国家财政应有的精神内涵，反思我国财政体制漏洞，并立足宪法政治范式，对如何改革我国财政管理体制提出了几点思考，使财政改革体现宪政理念，形成宪政秩序。

[摘要]财政制度是国家宪政体制的重要组成，其构建离不开宪政思维。文章是从宪法学的视角切入，探寻国家财政应有的精神内涵，反思我国财政体制漏洞，并立足宪法政治范式，对如何改革我国财政管理体制提出了几点思考，使财政改革体现宪政理念，形成宪政秩序。
　　[关键词]宪政理念；财政精神；财政改革
　　
　　一个政府的运作总是建立在一定的财政基础之上。科学合理的财政制度关系到国家的生存和发展。近年来，引起社会广泛关注的“审计风暴”，揭示出了我国财政活动存在的一系列问题，引起了一些深层次的思考。但是这些讨论鲜有从宪法学角度对产生问题的根源进行剖析。运用宪法方法分析财政部门法，可以从公共权力与个人权利的一般关系中发现财政的本质属性，在制度本源上把握其基本理念和价值目标。本文试图从宪法学的视角切入，对财政的精神内涵进行分析，在比较中反思我国财政体制上的漏洞，使我国的财政体制改革体现宪政理念。
　　
　　一、宪政纬度下的财政
　　
　　所谓财政，是指国家和其他公共团体为满足公共欲望而取得、使用和管理资财活动的总称心。国家财政制度作为一个历史范畴，总是与一定的历史条件相联系，与国家的政治和法律制度相适应。综观西方各国财政制度的发展历史，公共财政与宪政国家始终具有不可分割的相互依赖性。因此，财政制度的精神内涵要体现宪政的基本价值。
　　宪政是指一种使政治运作法律化的理念或理想状态，它要求政府所有权力的行使都被纳入宪法的轨道并受宪法的制约。宪政的核心和宗旨是限制政府权力，保证公权力在宪法所规定的范围内行使，以保障公民权利，也就是实行民主政治和法治以保障和实现人权，从而最终达到国家权力回归于人民。民主、法治和人权三要素作为宪政的基本内涵已经得到了学术界的广泛认可。
　　现代财政是以实现公共需要和弥补市场失灵为中心展开的，最大可能地体现社会公众的意志。和宪政所指向的目标相一致，财政的核心在于满足“公共欲望”，根本要义在于“取之于民，用之于民”。“如果对收入的用途没有约束，收入就变得等同于政府决策者的私人收入”，因此在财政制度设计上，也体现了宪政秩序的精神，通过贯彻民主、法定等原则，保证政府的财政行为受到民众的控制。
　　
　　二、宪政理念下财政精神诠释
　　
　　国家取得财政收入和财政支出的过程，直接涉及国家公权力的行使、公民权利与国家公权力间的相互关系、政府部门间的关系以及中央与地方财政关系等问题。这些方面涉及国家政治的根本性事项，现代国家的宪政制度通过民主、法治、分权等基本精神和制度构件，作出了有效而充分的规定。因此在财政领域，运用宪法学的视角来阐述财政制度的精神内涵，更有助于把握财政的精髓。
　　在宪政的品格诠释下，国家财政制度的精神可以概括为以下三点：
　　
　　(一)宪政理念决定了财政必须遵循民主。宪政的首要原则是“人民主权”，国家公权力的行使受制于人民，表现在财政法领域就是财政民主。在现代国家，政府主要是依靠税收而运作治理社会的，其财政权力根本上来源于人民。政府受社会公众的委托，出于社会公众的共同利益和长远利益，从社会公众手中集中一部分财力，以提供公共安全、公共秩序等公共产品。税收在实质上是凭借公权力对公民私有财产的一种剥夺，因此国家的财政行为也理应受到公民财产权的限制。否则政府若滥用财政权，就会成为对公民财产权赤裸裸的侵犯。
　　为了防止政府滥用财政权，宪政国家在授予政府征税权的同时，也为限制其权力作了制度设计。财政民主的理念强调财政由人民控制，首先表现为只有人民同意才征税，其次是人民对财政预算支出的控制与监督。具体到财政制度上，表现为“财政议会主义”，即一国重大财政事项须经过议会同意才能付诸实施，否则就不具备合法性，这实质就是赋予普通公民和企业参与国家财政事务的权力。
　　
　　(二)宪政理念决定了财政必须遵循法治。法治是宪政的“题中应有之意”，因为宪政本身是法治的最后与最高阶段。没有法治作基础，就不可能产生实质意义上的宪政。宪政强调依法治国，国家的财政行为，同样必须遵循法律规范，实现财政法定。
　　财政法定是财政民主实现的重要途径。在财政法的发展史上，财政法定往往与民主交错重叠，英国的《大宪章》《权利法案》，美国的《独立宣言》，法国的《人权与公民权利宣言》等重要的宪法文件，大多以人民“同意权”的形式，表述人民在财政方面的基本权利。因此，财政法定实质上是“人民主权”的形式要求，旨在保障民主原则在制度上予以实现。
　　财政法定是实现人民在财政方面基本权利的必要手段，也是宪法法治原则的必然要求。伴随着财政职能的扩张，财政的影响越来越大。除了税收之外，费用征收、国债发行、社会保障、转移支付等，无一不关系到人民的切身利益。以往，法律保留的范围一般也只限于侵害行政，而与财政支出有关的授益行政大都通过授权立法的形式由政府决定。事实上，财政支出在法律上并不简单地表现为授益行为。在财政资源有限的情况下，对特定主体的授益，其实就是对其他主体的侵害。有鉴于此，财政法定的范围不仅仅包括税收，包括其他财政收入形式，也包括财政支出。制度上，财政法定表现为议会对具体财政问题进行审查批准，并将有关财政活动的普遍规则制定为法律，不仅仅国家的财政权力法定、义务法定，而且财政活动的程序也必须法定。
　　
　　(三)宪政决定了财政必须遵循分权。法治的核心是“他律”而非“自律”。实现国家不同权力之间的相互独立和相互制约，历来是宪政密切关注的。出于对权力行使者可能滥用权力的警惕，宪法强调人民对政府的控制和政府内各部门间的相互制约，关注国家权力的理性设置和运作。宪法中的分权制度既包括确立国家机关之间横向分权的政权组织制度，又包括纵向分权的国家结构形式。
　　控制政府的财政权力是有效制约国家权力的关键，财政权力监督制度是权力制约宪政体制的核心与关键。国家权力行使者在没有制衡的情况下，可以肆无忌惮地滥用征税权力侵犯人民的财产权。出于对国家可能滥用征税权的警惕，财政制度同样需要通过分权制衡来限制国家财政。
　　和国家宪政的分权相一致，财政制度的合理运转同样涉及横向和纵向两方面的分权制衡。横向上，主要是在国家内部建立相对分散与独立的权力中心，以实现不同部门之间的相互制衡。建立包括立法机构财政监督、司法机构司法审查、审计部门对政府的财政情况审计等在内的权力制衡体制，并从人员、财政、权力等各方面保障其独立性，实现有效的制衡。纵向上，涉及中央与地方之间以及地方政府相互之间的财权划分，主要是用法律的形式确定中央与地方的财政权力和公共职能，通过法律保障中央与地方的财政关系稳定和相互制衡。
　　
　　三、我国财政制度的内在问题
　　
　　长期以来，我国财政制度都属于传统的高度集权的国家分配型财政，与现代宪政理念存在脱节。运用财政的精神内涵检视我国现行的财政体制，有助于我们从根本上发现问题，推动我国财政制度向适度分权的公共财政转型过渡。
　　
　　(一)民主原则没有有效贯彻。由人民代表大会控制财政权，代表人民对我国政府的财政行为进行决定、管理和监督，是财政民主在我国财政制度上的具体体现。根据宪法规定，全国人民代表大会及其常务委员会行使审查、批准国家预算和预算执行情况的报告、调整预算的职权。然而长期以来，我国的人民代表大会却没能真正将这个权力落到实处。资料表明，建国以来我国只有两项工程是提请全国人大审议通过的：一是1956年批准的黄河规划和三门峡水电站工程建设项目；二是1992年批准的三峡工程建设项目。而南水北调工程其总投资额约为3500亿元，建设工期达30年，“国家大剧院”50亿元的预算，都没有经过人民代表大会的审议批准，就上马了。
　　政府预算是财政收支活动接受立法机关和社会成员监督的重要途径，理应包含政府的所有收支行为。但我国各级政府部门在“预算资金”外，还存在大量“合法”的“预算外资金”。甚至在这些资金之外，还有许多违法的预算外资金。在这种情况下，不仅导致国家分配秩序极度混乱，财政活动失序的问题大量存在，而且使正当的财政受到很大侵蚀，赤字规模不断扩大，财政危机潜滋暗长。
(二)法律规范少，效力层次低。财政关系到国家的命脉，因此对于财政支出、收入和管理等方面的重大事项，都应由效力较高的法律来进行规范，这是财政法定原则的内在要求。但目前我国除了在《宪法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《立法法》等基本法律对国家财政制度有零散的规定外，经由全国人大及其常委会制定的法律，在财政收入领域仅有三部，财政管理领域只有两部，财政支出领域则完全空白；其余的大部分为国务院颁布的行政法规，有的甚至只是财政部或税务总局的内部规范性文件。
　　我国在财政制度上法律规定的不足，以及法律责任的缺失，造成了大量财政行为得不到有效规范。依据宪法规定，凡是经过人大审议通过的政府财政预算，即成为具有效力的法律法规，非经法定程序不得改变。任何一级政府违反国家预算，都应当承担相应的政治责任和法律责任。但由于大量财政管理方面的具体制度都是由行政法规甚至部门规章作出的，法律规范效力低，在实践中约束力不强，容易受到行政部门的干预和调整。
　　效力层次低也导致违反财政制度的责任难以落实。我国财政监督部门很难对违反国家财政制度的部门进行实质性问责，全国人大也缺乏有效手段对相关的行政部门追究责任。在历年的“审计风暴”之后，都鲜闻有关部门领导被追究法律责任、行政责任的情况。而且被审计出大量问题的各大部门，面对社会舆论的质问和监督，更是集体失语，既无领导干部根据《党政领导干部辞职暂行规定》引咎辞职，也无高级领导干部因《中国共产党纪律处分条例》的规定而受到处分。
　　
　　(三)财政制度设计缺乏有效制衡。尽管我国在财政制度上设计了多种形式的监督，但并未能有效地起到制衡作用。按照《财政违法行为处罚处分条例》有关规定，我国政府的财政监督机构主要有财政部、审计署、监察机关等，它们在各自的职权范围内对财政违法行为作出处理。此外，还有立法机关的监督，行政机关中上级对下级的监督。其中，对政府财政行为进行专门监督的机构是国家审计机关，我国国家审计机关称为审计署。我国审计机关在国务院总理领导下行使职权。这样是将审计作为一种行政控制——政府对自身财政的监控，是行政机关内部的监督。
　　我国政府预算是由中央政府制定的，再由同属行政部门内的审计署来监督，这有违分权之基本精神。从制度上看，我国审计署的经费由财政部门控制，审计长由政府总理提名，且没有任期上、职务上的保障，很难实现审计独立、确保审计有效和公正。且审计署在国务院机构中排名靠后，很难有足够权威来监督其他部委。
　　纵向上，由于缺乏宪法、法律的规制，我国中央与地方的财政关系大多是以政策、法规等形式加以规定，缺乏稳定性，这导致我国实际上形成了“财政联邦主义”结构和体制。地方政府往往缺乏必要的财政权，因此其财政所得的税收收入无法为其履行提供地方性公共物品的职能提供必要的财政支持。许多地方政府继而转向税收之外的其他财政收人来源寻求资金的支持，大量收取各种名义的行政规费，从而形成了“费大于税、费挤占税”的局面。这样一来，“预算外”和“制度外”等非税收财政收入大规模上升，给我国的财政管理和社会管理带来了混乱，加重了人民的负担。
　　
　　四、宪政思维下的我国财政改革
　　
　　我国财政制度存在的问题引起了党和国家领导人的高度关注，党和政府也一直致力于深化财政制度改革。从上文中可以看出，财政制度的健全与国家宪政的建设休戚相关。只有从改革与完善中国宪政制度的角度着手，才能从根本上解决我国财政存在的问题，使财政改革体现宪政理念，形成宪政秩序。
　　
　　(一)保障人民代表机关对财政的控制。“一个不受民意和法律约束的政府最终也无法受到民意和法律的保护。”政府从人民手中取得财政收入，就必须让人民充分了解这些钱的具体花费情况，对人民负责。人民代表机关对政府财政行为的控制，主要体现在审议政府财政预算和监督预算执行上。代议机关审议与通过政府预算，是监督、控制政府的主要途径，是建立与巩固责任制政府、实施宪政的关键。整个政府的财政从征税始，到预算支出、绩效评估，每一步都应该在民意代表机构的决定与掌控之中。
　　在预算的编制上，要通过逐渐改善预算草案，完善预算报告及列支制度，在政府预决算中列出各项开支的具体情况等，使预算案真正体现政府开支；在预算内容上，要完善预算收入制度，通过法律将预算外资金纳入预算管理渠道，逐渐减少并最终杜绝政府的预算外收支；在预算的执行上，落实责任制度，对相关部门采取问责手段，实现对预算的严格管理和有效落实，约束政府对资金分配的恣意性。如此，才能尽可能保持财政平衡，防止赤字过高，防止政府财政危机的出现。
　　
　　(二)加强法制。实现财政关系的法治化。我国当前以政策代替立法、以法规规章代替法律的不正常现象必须通过严格的授权立法制度予以消弭。法理上称之为“法律保留”原则。法律保留是指某些立法事项由法律规定，行政机关不得染指，或非经授权不得就其立法。
　　贯彻法律保留原则，以法律的形式对我国财政制度的基本内容予以明确、具体的规定。具体包括：在修改宪法时将财政和税收作为专题加以规定，将涉及国家权力和公民权利之间关系的财政、税收、规费和公债等内容规定于宪法中；由全国人大及其常委会行使立法权制定财政基本法律，例如《财政基本法》《财政监督法》《转移支付法》等，并完善《预算法》《政府采购法》，使之更具操作性；对于需要由行政部门制订规则来调整财政关系，也必须由人大及其常委会依据《立法法》的要求授权，并在授权的法律中明确授权的目的、内容和范围。
　　伴随着财政关系的法治化，财政责任也必须法定。进一步完善财政责任的追究，将分散于《党政领导干部辞职暂行规定》《中国共产党纪律处分条例》中，对于违反财经纪律的行为的处理规定纳入法律规范，通过落实法律强化对违反财政制度的部门和个人的责任追究。
　　
　　(三)健全财政上的权力制约体系。我国财政制度已经包括了横向和纵向的分权。但由于审计部门并不独立，中央与地方关系缺乏法律规定，并不能实现真正意义上的制衡。当务之急是在现有国家结构上，进一步深化国家制度改革，理顺权力制约关系。
　　西方国家宪法基于“权力制约与平衡”的原则，往往通过设立专门的审计机关，将公共财政资金的使用过程及其效益纳入财政监督的范围。与我国不同的是，西方发达国家将审计监督作为代议机关之财政监督权在监督范围上的拓展，因此其审计人员的任免权由议会掌握，对议会负责，并且经费保障独立。
　　审计独立是有效、公正审计的前提条件。为了改善我国目前审计部门作用不强的问题，比较公认的观点是，将审计署从国务院部门中独立出来，在人大下设审计院，与高检院、高法院平行，专门负责审计。通过使审计机关隶属于全国人民代表大会，将审计功能从行政功能中分离出来，使之具有相对独立性，专司监督公共财政的功能。审计将问题曝光后，由人大常委会来提起政治性问责，由检察机关启动司法性问责。
　　在处理中央与地方及多级政府间的财政分配关系上，体现为我国单一财政体制下的有限“分权”。我国应坚持法律保留原则，通过宪法或基本法律的条文作出规定，科学界定各级政府的职能和事权，明确政府间的财政分配关系，实现各级政府事权和财权的统一。此外，还需要建立能够公正处理中央与地方财政争端的机制。

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