中国财政分权体制的问题和原因探析

时间：2015-12-20 12:25:57 所属分类：财政金融 浏览量:

[摘 要]1994年实行分税改革的财政分权化体制，自实施以来，遇到了财权和事权不对称、县乡财政困难、地区间贫富差距过大、政府层级过多等一系列问题，其原因既有财政体制本身的局限，也有整体环境的不足等等。 [关键词]分税制；财政分权；增值税 我国改革开放

[摘　要]1994年实行分税改革的财政分权化体制，自实施以来，遇到了财权和事权不对称、县乡财政困难、地区间贫富差距过大、政府层级过多等一系列问题，其原因既有财政体制本身的局限，也有整体环境的不足等等。

　　[关键词]分税制；财政分权；增值税

　　我国改革开放的过程也就伴随着财政权利的下放，分权让利，分灶吃饭，财政包干，直到1994年实行分税制改革的财政分权化过程。分税制改革进行制度设计时较多地参考和借鉴了国际上关于财政分权的研究和经验，是我国朝着公共财政体制的第一次努力，构建了基本的分权体制。分税制以后，地方财政收入占全国财政收入比例自改革以后一直保持在45%～50%之间，我国财政体制呈现明显的财政分权特征。分税制下，中国的财政体制存在一系列的问题，其原因是多方面的，既有财政体制本身的缺陷，也有更深层次上的整体制度环境的不足，主要包括以下几个方面。

　　一、财权和事权划分不对称，各级政府存在严重的机会主义倾向

　　1994年进行分税制改革以后，中央财政支出主要包括：中央统管的基本建设投资，中央直属国有企业的技术改造和新产品试制费、地质勘探费等，国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费和文化、教育、卫生等各项事业费支出，以及应由中央负担的国内外债务的还本付息支出。地方财政支出主要包括：地方统筹的基本建设投资，地方国有企业的技术改造和新产品试制经费， 支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费和行政管理费，价格补贴支出以及其他支出。实际上，分税制以前，地方政府已经承担了这些财政支出；改革以后，中央政府正式结束了向地方政府提供资金的责任，地方政府的职能从提供公共服务向提供公共服务并为服务融资转变。这是支出责任的下放，并写进了《预算法》，明确地将为有关支出融资的责任转移给地方政府。

　　按税种划分中央财政与地方财政收入。地方固定收入主要包括：营业税、地方企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、耕地占用税、农牧业税、对农业特产收入征收的农业税、契税、国有土地有偿使用收入等。中央和地方共享收入包括：增值税（中央分享75%，地方分享25%）、证券交易税（中央和地方各分享50%）和资源税（其中海洋石油资源税归中央）。通过分税制改革，虽然没有实现最初预计的60%的目标，但是中央政府财政收入占全国财政收入的比重还是迅速提高，由1993年的22%到1994年的55.7%，以后略有波动，但一直高于52%.同时，1993年地方财政支出占全国财政支出比重为71.1%，1994年为69.7%，以后一直保持在70%左右。这与财政收入的变化形成强烈反差。适当提高中央财政收入比例符合财政分权的要求，有利于提高中央政府的宏观经济调控能力，协调区域发展。但是，财权上收的同时并没有相应的上调事权，给地方政府造成了沉重的财政压力。由地方政府负责社会保障、医疗卫生、教育等具有明显的外溢性的公共服务，这从全世界来看几乎是少有的。

　　不仅财权和事权划分不对称，而且由于财政关系的安排缺乏相应的制度保证与法律制约，在财政分权化过程中，中央和地方都表现出很强的机会主义倾向，财政关系很不稳定。制度变迁的决定权掌握在中央政府手中，中央政府随时都有可能根据自身利益与政策目标的需要而调整收入分享与支出责任方案。分税制以前，中央和各省分别谈判，事后修改与省级政府达成的协议，调整收支基数与上缴份额。分税制以后这种机会主义行为也是屡见不鲜。例如，对证券交易征收的印花税，由地方税改为中央地方共享税，其中88%归中央政府，22%归地方。原本属于地方税的企业所得税2002年改为共享税。

　　相对而言，省级政府与中央之间的财政关系是比较明确而固定的，省级以下政府则根本就没有明确的改革方案，原本期望在改革中动态解决，但随后的改革进展极为缓慢，所积累的问题已经沉疴难起。省级以下政府之间的财政关系极不透明，不仅省际之间存在巨大的差异，即使是在同一省份内部，地市与县级政府、县与乡镇之间的事权与财权划分都是相当混乱的。省级政府对市政府同时采取几套不同的财政体制不足为怪，更改与下级政府间的财政关系极为频繁，而且不受限制，市对县、县对乡也是如此。这就形成了两个特点，一是政府层级越往上，收入权力越大，财源越充足，财政资金越雄厚，也就是财权的层层上收；二是政府层级越往下，支出任务越繁重，财政压力越大，到乡镇一级已经难以为继了，即事权的级级下放。财权和事权的不对称划分以及关系混乱，造成各级政府之间缺乏信任感，特别是下级政府缺乏对上级政府的信任感，也使下级政府失去了征收预算内收入的积极性，缺少对公共服务的责任感，在整个政府内部形成极强的机会主义倾向，使财政体制缺乏内在的稳定性。

　　二、县乡财政陷入困境，公共品提供严重不足

　　目前，县乡政府承担了大约三分之一的公共支出，提供包括医疗卫生、教育和地方公共安全的服务，承担为地方基础设施融资的责任。与此同时，县乡政府又是整个行政体系之中财政能力最薄弱的一环。许多地方的县乡两级政府的财政困难已经到了岌岌可危的地步，工资普遍欠发，赤字规模不断扩大，实际债务负担沉重，财政支出寅吃卯粮，财政风险日益膨胀。全国乡镇财政负担保守估计也在2000亿到2200亿左右，平均每个乡镇400万元左右，有的乡镇负债高达千万元。在这样的财政状况下，地方财政已经成为了事实上的吃饭财政。

　　县乡财政困难导致了诸多危害，如削弱了财政对县域经济的调控能力，无力在国家产业政策指导下引导县域经济健康发展，无力对制约经济发展的交通、通讯、能源等基础产业和部门投资，无力对科教文卫事业进行财政支持，公共服务提供严重不足。2003年在非典型肺炎危机中，公共医疗卫生体系所暴露出来的种种漏洞就是对现有的财政体制的一个严重警告。公共医疗卫生投入不足只是众多问题之一而已。在许多地方，医疗、养老保险、失业和城市最低生活水平保障都只能统筹到区县一级，这导致资金缺口就像黑洞一般足以吞没几乎所有的财政支出。例如，在积极财政政策下，用国债资金来弥补社保资金缺口，允许社保资金入市是不得已而为之的策略选择，并非长久之计。国有资产实行分级所有之后，如何解决国有企业下岗与失业人员的生活问题是地方财政面临的严重挑战。

　　在财政分权体制下，县乡政府没有开征税费的权力，也缺少在预算上与上级政府讨价还价的能力，又明确规定不允许发行地方公债融资，县乡财政在面临困难时除了寄希望于中央与上级政府的转移支付之外，没有别的出路。但是，目前的转移支付根本无法满足地方财政缺口的需要。因此，希望地方政府尤其是县乡政府提供充分的公共服务和不断改善基础设施无异于痴人说梦。由于财政困难，县乡政府在提供公共服务和建设基础设施问题上，只有两种选择：要么干脆不提供法规和政策规定的公共服务；要么将支出负担转嫁给辖区内的居民。更糟糕的事，这两种后果往往同时出现。由于不能从正式渠道筹集充足的资金来满足财政需要，同时又拥有较大的行政自主权，乱收费、乱集资、乱罚款等中央三令五申明令禁止的行为在地方上屡禁不止也就在所难免了。县乡财政困难已经引起社会经济、政治等许多方面的问题，受到各方面的高度关注。

　　三、转移支付不足，地区间财政不平衡程度过高

　　2002年广东财政收入为1201.6亿，上海708.9亿；湖南231.1亿，陕西150.2亿，差距悬殊。这就需要中央根据战略安排，加大对中西部地区的支持，转移支付作为再分配的重要手段对平衡地区差距可以起到巨大的作用。中国现行的政府间转移支付包括税收返还、原体制定额补助、过渡期转移支付、专款补助、年终结算补助、自然灾害临时补助（包括农业税因灾减免补助）六种形式，此外还有市场经济国家所没有或罕见的自下而上转移支付形式———原体制上解。1994年分税制改革的一个重要特点是，分税制本应作为财政包干的完全替代品，但是改革并不彻底，改革后仍然保留了财政包干下的绝大部分转移支付项目，增加了两项新内容———税收返还和过渡期均等化支付。按照1994年方案的设计思路，中央从财力增量中拿大头之后，可以并应当逐步加大自上而下转移支付的力度，将财力支持的重心向各个欠发达省区倾斜，达到缓解他们的财力并合理调节区域差异的目的。从实际情况来看，并没有实现最初的设想。

　　改革开放以后，沿海地区充分利用政策优势和地域优势先发展起来，经济实力迅速壮大，在财政包干体制下，财政实力也明显增强，拥有更强的与中央政府讨价还价的能力与资本。事实上，1994年分税制改革由于损害了地方政府的既得利益，遭到地方政府尤其是经济发达地区的抵制。根据中央和地方谈判的结果，分税制以后，实行中央对地方的税收返还制度。税收返还制度就其性质而言，是一种转移支付，是年年都有的经常性收入返还。中央财政对地方税收返还数额，以1993年为基期年核定。以1993年中央从地方净上划的收入数额作为中央对地方税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1∶0.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%.这样的方案更多的体现了经济发达地区的意志，经济相对落后的省份受到更多的损害。由于税收返还按照收入来源地原则，这就不可避免地产生与生俱来的不均衡效应，而不是理论上的转移支付所应带来的均衡效应。

　　为了抵消贫困省份的不满，消除按照来源地返还税收的不均衡影响，1995年中央推出了“过渡期政府间转移支付试验计划”，作为走向公平化的再分配体制的第一步，以帮助贫困地区。但是，该项计划资金不足，结果每省仅仅得到其财政需求缺口中很小一部分资金。而且直到2001年，该项计划始终没有明确纳入财政预算，资金来源于支付数额缺乏制度保证，目前该项资金缺口仍然巨大。1995年它仅占整个转移支付额的0.83%，到2001年也仅占整个转移支付总额的2.29%.同时，分配办法的合理性和科学性还有待进一步提高。

　　转移支付中的另一个重要科目是专项转移支付，近几年增长迅速。中央加强了对公共医疗卫生体系建设的投入、国有企业下岗和失业人员补助、西部大开发和东北振兴的财政支持，转向转移支付更加符合国家的战略安排和优先支出事项。但是，专项转移支付对缩小地区间财政不平衡的作用目前看来仍不明显。原因在于，中国的改革是一种增量改革，摸着石头过河，许多的改革措施都是为了应付紧急情况而出台的，而不是按照国家发展的中长期计划来安排的。专项转移支付在不少情况下就成为这些改革措施的财政支持和资金保证。如1999年为实现国有企业三年脱困目标，中央拨款63亿元用于国有企业下岗和失业职工的补偿。这样，专项转移支付也就不符合其自身所应有的公平化和透明化要求，其资金投向也就难以保证必然满足贫困省份的需要。从实际情况来看，虽然专项转移支付大部分投向了经济发展水平相对较低的地区，但是专项转移支付资金往往要求地方政府提供相应的配套资金，这对原本就不宽裕的地方财政造成不小的压力，分配办法的合理性和科学性也有待进一步提高。因此，专项转移支付并不能缩小地方财政差距。

　　各省之间的横向不平衡如此，省内不平衡同样严重。正如中央与省之间的财权与事权划分一样，分税制下允许地方政府各自划分其辖区内的财政关系。因此，同样的集权趋势也发生在地方政府，省级政府的收入比重上升，而县乡两级的收入比重下降。从总体上来看，包括税收返还在内的转移支付的资金量和水平并不低，现有的中央财政能力恐怕也难以承受更高水平的转移支付比例，重要的是要改变转移支付方式，提高项目支持的效率。

　　四、政府层级过多，基层政府缺乏充裕的财源

　　实行分税制财政管理体制，就要求在政府间分配财政资金，合理划分税收。从国际上的成功经验来看，三级政府体制是比较好的，容易在各级政府之间划分主要税种，保证各级政府都能获得较为充足的财源。我国独有的五级半政府结构对于建立统一的财政体制带来了极大的难度。我国实行五级半政府管理结构层次：第一级是中央政府；第二级是31个省、自治区和直辖市（不包括香港、澳门和台湾地区）；第三级是331个地级行政单位；第四级是2861个县级行政单位；第五级是44741个乡镇级行政单位。从20世纪80年代以来，又专门设置了16个计划单列市，相当于副省级单位。因此，中国实行的是世界上独有的五级半政府层次。与世界上任何一个大国相比，这一行政特征使得中国不仅形成了中央与地方之间的复杂关系，而且还在同一省区内形成了上一级政府与下一级政府之间的复杂关系。

　　具体来说，就是要在五级半政府之间划分财政收入，分配28种税，确定财政支出结构，在世界上几乎没有先例可言，其难度之大是显而易见的。从现实出发，只能退而求其次，将一些关系到国家大局和实施宏观调控的税种划归中央，把一些与地方经济和社会发展关系密切，以及适合于地方征管的税种划归地方，同时把收入稳定、数额较大、具有中性特征的增值税等划作中央和地方共享收入。现行分税制财政体制只能走共享收入的道路，1994年分税制财政体制改革将增值税、资源税和证券交易税作为共享税，从2002年起又将企业所得税和个人所得税作为共享税。这样，稳定而且数额大的税种绝大部分共享，在过渡状态下这是一种策略性选择，但从长期来看，不利于分税制财政体制基本框架的稳定。近年来，地方财政困难的加剧，在一定程度上正是由于政府层次过多、地方政府缺乏主体税种所导致的。

　　五、行政垂直集权与财政分权相冲突，地方财政缺乏自主权

　　从财政分权角度来看，财政分权和政府行政垂直集权之间隐藏着尖锐的矛盾，并成为财政分权前进的障碍。财政分权要求地方政府必须拥有充分的预算自主权、收入自主权，地方政府受到本辖区选民的监督。这是取得财政分权效率的必备条件。高度集中的行政垂直集权就成为了财政分权取得全面成功的障碍。一直以来，中国政府行政的垂直集权非常明显，地方主要领导由上级政府任命，下级官员直接对领导负责。由此，下级政府和官员一般“只唯上不唯下”，只重视上级政府的行政命令而忽视本地人民的民意。如果没有制约，财政分权就会因为行政集权而产生强烈的负面作用，其主要表现是事权的层层下放和财权的层层上收。

　　从世界范围来看，几乎所有实行财政分权的国家都赋予地方政府至少一种主要税收的自主权，或者让地方政府在一个范围内选择本地所适应的税率。在行政集权体制下，地方政府没有税收立法权，也不能掌握地方税的税基、税源、税率。地方政府也没有发行公债的权利，为满足融资需求只好用政府担保或抵押贷款的形式来获得大量的隐性贷款。收入方面如此，支出方面同样如此，地方财政部门并不能决定财政支出标准，而是往往要按照上级政府的行政命令或者法律法规的规定支出。从地方财政支出的主要项目———工资支付来看，中央机构编制委员会和人事部门共同决定定岗编制，确定公务员数量和职位设置，中央再统一制定全国统一的公务员工资标准，近几年更是不断提高。地方政府缺乏人员编制的决定权和独立性，也不能决定本地公务员的工资水平，这就给经济水平和财政收入水平相对落后的地区造成了极大的压力，而且地方政府根本没有可以应对的解决办法。我国已经进行了好几轮机构精简改革，但是从历次改革的结果来看，难以跳出“精简———膨胀———再精简———再膨胀”的怪圈。一个非常重要的原因在于，地方政府从根本上缺乏精简人员的积极性，因为精简人员就意味着放弃这笔预算拨款。事实上，从各地就业情况来看，行政事业人员增长速度相当快。人事政策与预算事项之间完全脱节是地方财政成为吃饭财政的一个重要原因。

　　六、新一轮改革措施可能产生的影响

　　十六大以来，新一轮税改已经启动，作为1994年分税制改革的进一步深入和完善，新措施必将进一步推动中国经济的发展。由于缺少配套措施和相关制度改革的支撑，单兵推进的税改所可能产生的影响也是不容忽视的。具体来看，有以下几点值得注意：

　　（1）出口退税改革。1994年分税制改革的初衷之一就是，随着中央财政收入的比重增加，中央可以拿出很大一部分资金用作转移支付，以缩小地区财政不平衡。意料不到的冲击之一就是出口退税额的迅猛增长，每年高达几百亿，2002年甚至超过了1000亿，再加上其他制约因素，中央转移支付的力度也就大打折扣。目前出口退税主要由中央财政负担，从2004年开始，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央财政承担75%，地方财政承担25%.这项政策的转变主要对出口企业集中的东部经济发达地区产生影响。出口退税由中央和地方共同负担，有利于中央财政从沉重的退税负担中解脱出来，从而将这笔资金用作转移支付，从而优先安排中央战略目标的需要。东北、西北及中部地区肯定会得到更多的财政支持，以缩小地区差距。可是，这项措施也体现了政府的机会主义行为，因为当时协商的结果是由中央政府完全承担出口退税而不是中央地方共同负担。

　　（2）农村税费改革。深化农村税费改革，取消农业特产税，农业税税率每年降低1个百分点，五年内（从2004年起）最终取消农业税，有条件的地区可以进一步降低税率，或免征农业税，对农民提供补贴。这对广大农民来说无疑是一大福音，对解决三农问题必将起到极其重要的作用。税费改革对经济发达地区而言影响并不大，因为其农业税占地区财政收入的比重较小，但是对经济落后地区来说，农业税往往是最重要的税收来源，在没有其他明确的收入保证之前，地方财政无力消化由此产生的资金缺口，费改税给这些地区的财政造成了更大的压力。虽然随着乡镇农业税收任务的调增，预算内可用财力普遍增加，但由于取消了其他收费，乡镇总财力不同程度地减少。乡镇政府履行职能步履更加艰难。

　　（3）增值税转型。实施生产型增值税向消费型增值税改革，符合增值税作为流转税的本质要求，避免了重复征税，有利于减轻企业负担，促进企业更新设备，提高装备水平，对我国装配设备工业的发展也将起到重要的推动作用。然而，据国务院发展研究中心产业经济研究部部长刘世锦推算，以2003年的国民生产总值为税基，全国因增值税转型一项大约有1000亿元的财政减收，从目前来看并没有相应的具体措施来分担税改成本。

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