美国预算改革的经验与教训

时间：2015-12-20 12:32:59 所属分类：财政金融 浏览量:

美国的历史并不长，然而其预算管理却已经达到相当高的水准。在这个历史发展过程中，美国预算改革功不可没。从1774年建国以来，美国预算方法几经多变，在不同时期推出了不同的改革策略。特别是1921年以来，美国预算改革步伐在不断加快，花样翻新，技术手段越

美国的历史并不长，然而其预算管理却已经达到相当高的水准。在这个历史发展过程中，美国预算改革功不可没。从1774年建国以来，美国预算方法几经多变，在不同时期推出了不同的改革策略。特别是1921年以来，美国预算改革步伐在不断加快，花样翻新，技术手段越来越先进，如1950年以前盛行的基数增长预算，50年代的效绩预算，60年代的规划设计预算，70年代的目标管理预算和零基预算， 90年代的全国效绩评估和效绩预算。从总体上说，美国预算改革多姿多彩，富有创意。然而，也正是由于美国预算改革标新立异，没有定式，没有结局，以至人们认为美国预算改革是不彻底的。其中既有教训，又不乏经验，值得我们借鉴。

　　美国预算改革的主要教训

　　——技术原因。在预算改革上，某一种形式不可能适用于全部情况。相反，改革的成功呈现两个方面的不同：第一，不同级次上的问题呈现不同的结果，部门技术和管理层次不同，预算也不同，政府部门主要关心任务，而在更高层次，政治动机显得更突出。第二，预算改革在不同部门之间的产出也呈现差异。那些在长期提供“硬”物质产品的部门（如五角大楼）发挥良好作用的预算技术通常并不一定适合那些短期提供“软”服务的部门。同时，他们也有一些共同点。比如，他们在设定和评估目标时较少考虑时间限制因素。而且，要达到的目标很难定义或定义模糊，因此要完成和测评也有困难。

　　——政治原因。预算方法不仅仅是一种简单的计算方法，它还是一种决策方法。就预算方法改革而言，它不仅改变计算方法，而且改变了社会资源配置的价值选择。预算方法的任何改变都可能影响到预算功能、资源的使用效率，进而影响到各阶层的利益。任何理性的程序都会在政治上被利用，并以其他人的利益为代价以达到自身利益。不同分析策略和方法的出现和消失，依据的就是他们所保护的利益。尽管管理者会发现改革的有利的一方面，然而他们从来不能取代居于预算核心的政治判断。任何预算改革都需要保持国会与总统之间的平衡、国会内部民主党与共和党之间的平衡。否则，任何改革都不能持久。通常我们会看到国会与总统之间的协调是不容易的事。这也可以用来解释一种常见的现象，即为什么不同政党的新政府，不愿采用上届政府的预算方法。

　　——社会经济制度原因。美国的政治社会制度决定了预算改革的社会基本属性。无论预算方法如何改革，它都不能背离大资本家利益集团的要求（如军火商、石油商、能源商等利益集团），广大市民在预算决策中的作用是十分有限的。这也是美国预算改革的社会制度局限性。

　　美国预算改革的主要经验

　　——根据社会经济形势发展需要改革预算方法。社会经济形势发展对政府职能提出不同的要求，不同的财政形势对预算也有不同的要求。美国预算方法改革的一个重要特点就是它能够顺应经济社会形势、实施不同形式的财政改革，最大限度地发挥政府职能，弥补市场缺陷，促进宏观经济的稳定与发展。克林顿为了消除巨大赤字，提出重塑政府，实施NPR和修改的效绩预算（MPB），取得了突出的成效。

　　——推进预算决策方法与预算测算方法的结合。美国预算方法改革从来不是孤立的改革行动，相反，它往往融合了预算职能、预算政策、预算决策程序的修改与完善。各种预算改革都在一定程度上推进了预算管理、预算设计与计划管理、目标管理、效绩管理的结合，促进政府管理效率和效能的提高。美国国防部、德克萨斯州及一些地方政府在零基预算、效绩预算等预算改革的成功应用表明，当预算方法只有与预算决策及其他方面改革协调一致时，预算改革才比较容易取得成效。

　　——充分吸收新思想、新理论、新科学技术，提高预算方法的效能。美国预算改革十分注意吸收同时期经济学理论、管理理论和技术、公共行政管理理论和文化理念成果、形成具有时代气息的预算文化。零基预算的应用得益于成本管理和控制学科的发展，目标预算的重要基础是目标决策学科的发展。克林顿政府的管理和预算改革体现了重塑政府的新理念如政府服务的效率评估、政府服务的商业化运作倾向和顾客服务的理念等。总之，电子计算机、互联网技术的普遍应用、经济学分析方法的引进、公共选择机制与决策程序的制衡等等，都极大地拓宽和丰富了美国预算管理的内涵和外延，预算管理得到不断的完善。

　　——注意技术的溶合与创新。没有一种预算改革形式能持续使用下来，然而，也没有一种预算改革的内容或形式完全消失。一般地说，每一种新的改革都从以前改革形式中吸收一些有用的信用或技术，然后以另一种形式或名称继续使用。有一种情况不能忽视，那就是任何一种改革都没有完全排除传统的预算方法，也就是说传统预算（增长预算、基数预算）在实际操作上还是很普及。

　　自然，每一次新的改革策略或多或少是对原有改革策略的修正和提高，技术要求越来越精密，信息化、程序化、公开化趋势在加强，预算管理不断创新，以满足社会发展的要求。

　　美国预算方法改革的启示

　　——权力制衡和宪法原则是预算改革的准则。无论美国预算如何改革，它都不能离开宪法框架下的权力平衡。预算权力来源于宪法，从这个意义上说，预算改革源于宪法。在美国宪政体制下，预算方法改革同样必须保持在宪法规定范畴内的平衡，最重要的是必须保持两党政治利益的平衡。事实上，任何国家的预算改革都必须遵循宪法原则，区别在于宪法所反映的政治利益不同罢了。

　　——文化理念和人才配备是预算改革能否顺利推行的基础。美国的预算管理是在市场经济环境下的以私人部门为主配置资源、以提高效率和效能为核心这样一种市场文化观念基础上的，政府公共行政管理定位于弥补市场缺陷。因此，预算管理的价值理念源于两个方面：一是维持社会公平，二是提高公共效率。这种理念在美国社会有很深的根基。当然，在预算改革实施过程中，这种理念和具体安排也是有矛盾和冲突。我们看到，只有议会、政府、部门都形成了共识，并配备足够的专门人员，预算方法改革的各项办法措施才能够奏效。相反，仅政府预算部门有此观念，其他部门不配合，再加上专业人才不足，再好的改革也难以如期实施。

　　——效率和效能是预算改革成败的标准。预算方式方法的改革要服从于市场经济体制要求，要与市场经济条件下的资源配置方式方法相适应，要与政府公共行政管理职能定位相适应。也就是说，预算方法改革要有利于提高行政管理效率，有利于提高预算资源的使用效率和效能，要有利于改善社会资源的整体配置效率。否则，预算改革也难于持久。

　　——技术规范和适用性是预算改革成败的关键。一定的预算职能有一定的预算方法，一定的方法有一定的技术特点、技术标准和适用条件。没有一种预算方法能解决所有问题。一般说来，每一种方法都有优势和适用范围，而且其优点只有在条件满足的情况下才可能发挥出应的的效用。离开了一定的条件，该种方法就不一定适用。每一种方法都有其积极的一面及收获。比如，基数增长预算在实际工作中之所以普及，就因为它简单实用，维护了既得利益。规划设计预算体系允许决策者不要拘泥于当前的决策、而是要从更长远规划或更大的范围来考虑预算问题。在那些提供大规模产出的机构，这种预算可跨越较长时间。这种预算在那些提供“软”性产品和服务导向的部门表现逊色。目标管理预算在那些能够改进不同部门之间交往和沟通的部门运作较好，但在管理者能够防卫性地反应的部门和该种预算无法适应政府部门文化的部门，它的功能发挥就很有限。零基预算鼓励决策者认真考虑他们正在有关政府项目的边际变化。在那些支持性部门，它的作用比较好；而在提供有形产品的部门，它的作用就较差。在较低层次的部门，项目重要性排列比较容易，它的作用发挥的较好；而在较高层次的部门，要对迥然不同的项目的重要性进行排列就相当困难。所有这些都告诉了我们问题的关键是要根据各种不同类型的预算方法的特点，努力扬长避短，选择合适的预算方法。

　　在预算方法改革选择过程中，既要讲究科学合理，也要因地制宜、注重实效，稳定推进。

　　——风险与收益估计是预算改革策略选择的必要前提。对每一种方法的优势与劣势，对收益和可能发生的管理成本，对困难、问题或风险，要进行全面的评估，权衡利弊，择优择机行事。

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