浅议政府收支分类改革及其对高校预算管理的改革导向

时间：2015-12-20 12:47:38 所属分类：财政金融 浏览量:

摘 要：随着社会主义市场经济体制的完善和各项财政改革的深入，我国现行政府收支分类管理中存在的问题越来越突出。通过政府收支分类改革，形成了一套包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类在内的完整规范的政府收支分类体系。本文从介绍政府收支分类改革

摘　要：随着社会主义市场经济体制的完善和各项财政改革的深入，我国现行政府收支分类管理中存在的问题越来越突出。通过政府收支分类改革，形成了一套包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类在内的完整规范的政府收支分类体系。本文从介绍政府收支分类改革的必要性和内容入手，结合高校的性质和职能，明确了政府收支分类改革对高校预算管理的相关改革导向，并有针对性地提出了一些建议对策，希望改革能进一步贴近高校，出台符合高校预算收支业务特点的预算会计科目，进一步优化高校支出结构。

　　关键词：政府收支分类；改革；高校；预算管理；改革导向

　　一、政府收支分类改革的必要性及主要内容

　　1. 政府收支分类改革的必要性

　　随着社会主义市场经济体制的完善和各项财政改革的深入，我国现行政府收支分类管理中存在的问题越来越突出，主要是：一是与市场经济体制下的政府职能转变不相适应。目前我国社会主义市场经济体制已基本建立，政府公共管理和公共服务的职能日益加强，财政收支结构也发生了很大变化。但作为反映政府职能活动需要的预算收支科目，如基本建设支出、企业挖潜改造支出、科技三项费用、流动资金等仍然是按照过去政府代替市场配置资源的思路设计的。这既不能体现目前政府职能转变和公共财政的实际，也带来了一些不必要的误解，影响各方面对我国市场经济体制的认识。二是不能清晰反映政府职能活动。在市场经济条件下，政府的重要职能，就是要弥补市场缺陷，满足社会公共需要，讲求公开、透明。政府预算必须反映公共需求，强化公共监督。但我国原预算支出类、款、项科目主要是按经费性质进行分类的，把各项支出划分为行政费、事业费等等。这种分类方法使政府究竟办了什么事在科目上看不出来，很多政府的重点工作支出如农业、教育、科技等都分散在各类科目中，难以形成一个完整的概念。由于科目不透明，不清晰，导致政府预算“外行看不懂，内行说不清”。三是财政管理的科学化和信息化受到制约。按照国际通行做法，政府支出分类体系包括功能分类和经济分类。我国原有支出目级科目属于支出经济分类性质，但它涵盖的范围偏窄，财政预算中大多数资本性项目支出，以及用于转移支付和债务等方面的支出都没有经济分类科目反映。另外，原有目级科目也不够明细、规范和完整。这些对细化预算编制、加强预算单位财务会计核算、提高财政信息化水平都带来一些负面影响。四是财政预算管理和监督职能弱化。原《政府预算收支科目》只反映财政预算内收支，不包括应纳入政府收支范围的预算外收支和社会保险基金收支等，给财政预算全面反映政府各项收支活动、加强收支管理带来较大困难，尤其是不利于综合预算体系的建立，也不利于从制度上、源头上预防腐败。五是与国民经济核算体系和国际通行做法不相适应，既不利于财政经济分析与决策，也不利于国际比较与交流。由于我国金融统计指标体系以及国民经济核算体系均按国际通行标准作了调整，而政府预算收支科目体系与国际通行分类方法一直存在较大差别。尽管财政部门和国家统计部门每年都要作大量的口径调整和数据转换工作，但还是难以保证数据的准确性以及与其他国家之间的可比性。

　　通过政府收支分类改革，形成了一套包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类在内的完整规范的政府收支分类体系。这个体系可对财政资金进行“多维”定位，清清楚楚地说明政府的钱是怎么来的，办了什么事，具体花在哪些方面。因此，进行政府收支分类改革，不仅可以有效克服原预算收支分类科目“体系不完整、分类不科学、反映不明细”等弊端，而且在许多方面都具有重要意义。具体来讲，一是有利于全面、准确、清晰地反映市场经济条件下政府的收支活动，合理把握财政调控力度，进一步优化支出结构，提高财政运行效率；二是有利于继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购等各项改革，增加预算透明度，强化财政监督，从源头上防止腐败；三是有利于建立与国际接轨的、高效实用的财政统计分析体系，不断推进国际合作与交流。

　　2. 政府收支分类改革的主要内容

　　政府收支分类改革以建立包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类在内的政府收支分类体系为目标，改革主要从三个方面展开：

　　第一，对政府收入进行统一分类，全面、规范、细致地反映政府各项收入。收入分类全面反映政府收入的来源和性质，不仅包括预算内收入，还包括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入。从分类方法上看，原收入分类只是各种收入的简单罗列，如各项税收、行政事业性收费、罚没收入等。新的收入分类按照科学标准和国际通行做法将政府收入划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入以及转移性收入等，这为进一步加强收入管理和数据统计分析创造了有利条件。从分类结构上看，原收入分类分设类、款、项三级，改革后分设类、款、项、目四级，多了一个层次。四级科目逐级细化，以满足不同层次的管理需求。

　　第二，建立支出功能分类体系，更加清晰地反映政府各项职能活动。支出功能分类不再按基建费、行政费、事业费等经费性质设置科目，而是根据政府管理和部门预算的要求，统一按支出功能设置类、款、项三级科目，分别为17类、160多款、800多项。类级科目综合反映政府职能活动，如国防、外交、教育、科学技术、社会保障、环境保护等；款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作，如“教育”类下的“普通教育”；项级科目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项，如“水利”款下的“抗旱”、“水土保持”等。

　　第三，建立支出经济分类体系，全面、规范、明细地反映政府各项支出的具体用途。按照简便、实用的原则，支出经济分类科目设类、款两级，分别为12类和90多款。类级科目具体包括：工资福利费、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、转移性支出、基本建设支出等。款级科目是对类级科目的细化，主要体现部门预算编制和预算单位财务管理等有关方面的具体要求。如基本建设支出进一步细分为房屋建筑物购建、专用设备购置、大型修缮等。全面、明细的支出经济分类是进行政府预算管理、部门财务管理以及政府统计分析的重要手段。

　　二、政府收支分类改革对高校预算管理的改革导向

　　新的政府收支分类体系为预算管理方式的改进和完善创造了更为有利的条件。但是，此次政府收支分类改革并不改变现有预算管理方式，也没有根据高校教育经费开支的特点，相继出台新的符合高校预算收支特点的会计科目。在高校预算管理上，除需要进行新旧科目数据的转换工作之外，同时要重新明确支出功能性分类并细化高校经济支出类科目。相应的预算改革如下：

　　1. 行政事业性收费收入科目明细了分类

　　依据新的政府收入分类，高校的预算内收入设置了类、款、项、目，而且高校的预算外收入也列入了政府预算非税收入类核算。并且高校行政事业性收费收入（就是预算外收入）是按部门分类的，不论单位类型和收费性质如何，部门所属各预算单位的收费收入均在本部门对应的收入分类科目中反映。如公安部所属中国人民公安大学收取的学费、住宿费、短期培训班收入等，在公安行政事业性收费收入科目中反映，而不在教育行政事业性收费收入科目反映；同样，教育部所属北京大学收取的学费、住宿费、短期培训班收入等则在教育行政事业性收费收入中反映，清华大学所属的玉泉路医院、酒仙桥医院的收费不在卫生行政事业性收费收入科目反映，而是在其他教育行政事业性收费收入科目中反映，从而使部门预算编制更加全面、规范和明细。

　　2. 功能性支出科目发生了质的变化

　　改革前后高校支出的科目名称、口径发生较大变化，如新科目中的“教育支出-高等教育”，除包括原“教育事业费”之外，即全日制普通高等院校（包括研究生）的支出、政府各部门对社会中介组织等举办的各类高等院校的资助，如捐赠、补贴等，还包括教育基建支出、教育行政费支出以及其他用于教育方面的支出，这些支出不分基本支出和项目支出，统一按职能归集，对应到相应的“高等教育”项中，从而更加全面地反映出高校的支出规模。

　　3. 支出经济分类科目（会计科目）进一步细化

　　依据政府收支分类改革，高校将使用新的支出经济分类科目，除将原目级科目的人员支出、公用支出两大块进一步充实、细化为工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助三大类外，还需补充基本建设支出、其他资本性支出等内容，形成一个完整的支出体系，可以独立反映高校所有支出活动。新支出科目数据上的衔接，可以按2006年科目名称一一对应衔接，只是归类有所调整的，如办公设备购置、专用设备购置、大型修缮等，则相应归入其他资本性支出类中反映。

　　4. 离退休经费支出归属落实不变

　　依据政府收支分类改革，新增功能科目“社会保障和就业”类下的“行政事业单位离退休”科目，高校离退休经费理应归入此中，但考虑目前的管理体制和实际情况，新科目“社会保障和就业”类下的“行政事业单位离退休”科目，目前只反映实行归口管理的离退休经费，对于未实行归口管理的离退休经费仍在有关部门对应的支出功能科目反映。而归属教育部的高校等事业单位的离退休人员尚未实行归口管理，因此高校离退休经费支出还在对应的功能科目“教育支出科目-高等教育”中反映。

　　5. 功能性基建支出科目相应取消

　　依据新的政府收支分类功能支出分类，高校将取消原有的基建支出科目，相应的原基建支出科目核算的内容分别并入到“教育支出-高等教育”功能性科目中。但为了不改变现有基本建设支出预算管理模式，高校将在支出经济分类科目中单设“基本建设支出”类级科目，专门反映由发展改革部门集中安排的基本建设支出。对于结转自筹基建以及使用其他资金安排的用于购置固定资产、土地和无形资产、设备购置、图书资料购置以及购建基础设施、大型修缮和财政支持企业更新改造所发生的支出，需要在“其他资本性支出”类科目反映。

　　6. 高校原科技三项费用支出重新规划

　　由于新的政府收支分类科目中取消了科技三项费用科目，原“科技三项费用”安排的支出，在新科目中分别通过“科学技术”类“技术研究与开发”款下的“应用技术研究与开发”、“产业技术研究与开发”和“科技成果转化与扩散”三个项级科目反映。那么，高校原科技三项费用将反映如下：高校从国家发改委申请的产业技术研究与开发资金，要统一归入“产业技术研究与开发”类中，归口科技部门管理的科技攻关计划、星火计划、火炬计划等项目资金，统一归入“应用技术研究与开发”。

　　7. 高校行政运行的功能性支出归属明确

　　“行政运行”是反映国务院行政单位（即国家机关）和按公务员管理的事业单位的基本支出，而高等学校是国家公益性的事业单位，我们通常讲的高校行政机关，并不是国家意义上的行政机关，因此，高等学校的基本支出仍然在高等教育功能科目中反映。

　　[参考文献]

　　[1]财政部预算司。政府收支分类改革问题解答[M].北京：中国财政经济出版社，2006.

　　[2]财政部国库司。中央部门政府收支分类改革预算执行培训讲解[M].2006.

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