财政在国有企业重组中的职能探讨

时间：2015-12-20 12:49:16 所属分类：财政金融 浏览量:

一、财政干预国企重组：一项不可缺少的职能 财政积极干预国有企业重组，既有理论意义，也有现实的需要。 理论意义主要有两个方面： 第一，目前财政对国有企业重组进行干预正是公共财政和我国市场经济发展的客观要求，并不妨碍社会主义市场经济的公共财政框架

一、财政干预国企重组：一项不可缺少的职能

　　财政积极干预国有企业重组，既有理论意义，也有现实的需要。

　　理论意义主要有两个方面：

　　第一，目前财政对国有企业重组进行干预正是公共财政和我国市场经济发展的客观要求，并不妨碍社会主义市场经济的公共财政框架的建立。

　　从西方市场经济国家公共财政职能的演变来看，财政的职能要依据社会和经济发展的客观要求来定位，在保证市场充分发挥资源配置的基础性作用的同时，又能使用其强制性的行政权力这样一种非市场力量，去办市场办不到的事情。我国国有企业重组如果按提高竞争力的要求进行重组，必然有大量闲置资产和富余人员的剥离。这事关成百万上千万职工的生活稳定，事关国家经济能否正常运转，因此，国家财政对国有企业重组进行适当干预并不违背建立公共财政框架体系的原则。

　　第二，财政对国有企业重组的积极干预是其全面履行职能的一个保证。

　　在我国社会主义市场经济体制下，国有经济占主体地位，而且其中很大部分是盈利企业，财政以国有资产所有者身份参与盈利分配。因此，财政不仅需要发挥其资源配置、收入分配、经济调控职能，而且还需要发挥它的监督管理职能，即积极利用其政权行使者和国有资产所有者的双重身份对国有资产的运营状况进行反映和管理，实现保值和增值。然而，在国有企业重组过程中，由于监督不力和资本市场不完善等原因，有的主管部门或者企业领导通过多种途径，侵蚀国有资产，使国有资产大量流失，企业竞争力不但没有提高，反而有所下降。因此，要强化财政对国有资产的管理与监督功能，对企业会计制度、财务准则、产权界定、资产清查、产权转让等环节严格把关；对收购兼并、债务重组、扩股融资、售股变现、破产重组等各种资本运营形式从严管理；在此基础上，积极推进资本市场的发展与完善。

　　现实的必要性主要体现在三个方面：

　　第一，国有企业的大量债务是地方政府干预国有企业重组，偏离重组基本要求的直接原因，而这些债务的重组需要财政干预。

　　在计划经济时代，不管是中央直属，还是地方所属，国有企业的资金供应和利润实行统收统支。从1981年起，变“统收统支”为“拨改贷”，国家基本上停止对国有企业资本金的供给，国有企业也只有依靠银行借贷经营，因此，出现一批无资本金或很少资本金的国有企业。这些企业的负债越滚越大，直至形成现在的过度负债局面。然而，这些国有企业同时又承担大量非经营性社会职能的义务，如职工养老、职工子弟学校、职工医院等，严重地束缚了其自身积累和自我发展能力。国有企业受地方政府的控制和管辖，直接影响一个地方的经济利益和社会利益，政府部门进行干预，把高负债和亏损企业的包袱甩给好企业进行组合，是一件“顺理成章”的事情。

　　国有企业的负债重组需要中央财政、地方财政、银行和企业等多方的共同努力，但是，债务重组本身就是以银行和企业之间的资产关系为对象，决定了财政必然是其中的核心和落脚点。

　　第二，不完善的社会保障体系是我国国有企业为提高竞争力而进行重组的一个直接障碍。

　　企业要为提高竞争力而重组，就需要企业从社会职能中解脱出来，就需要有较完善的社会保障体系。社会保障实质上是社会公共产品，受益者具有广泛性，成本具有不可分性等特征，是财政的一项不可推卸的职能。企业为提高竞争力按市场行为进行兼并重组，要求合理配置企业的劳动力资源，必然产生大量“冗员”。这些“冗员”应该下岗。政府有责任为他们提供社会保障和养老保障机制，否则社会将出现动荡，国有企业重组也就失去了意义。所以说，财政提供社会保障这一公共产品的职能是国有企业为提高竞争力进行重组的一个先决条件。

　　第三，国有企业的技术改造不力，技术设备落后，资源组合效果不理想，竞争力没法得到提高，往往使重组效益不能体现出来，挫伤重组的积极性。改变这种现状需要财政的大力支持。

　　一般来说，企业的投资资金与技术改造资金主要来源于内部积累，或向银行借贷、发行企业债券、发行股票等。对于我国庞大的国有经济体系来说，这三条途径都受到限制。首先是有的国有企业本身已经有过高负债率，目前我国商业银行的经营体制已经基本形成，银行因企业效益滑坡等原因而出现“过度惜贷”的现象。其次，股票市场的发育只有十几年的历史，无论是交易主体、交易工具，还是交易制度、交易场所，非市场化现象还很严重，大大地束缚了资本市场资源配置功能的发挥。资本市场制度在不断完善的过程中，大幅度扩容是不可能的，除非付出股票市场大幅波动的代价。再次，我国国有企业的公信评估体系还没建立起来，资本市场的各项制度也有待完善，国有企业从债券市场大量融资还需要一个漫长的过程。最后，国有企业一直是长期负债，利息负担沉重，而且承担着大量的社会职能，积累甚少，对技术改造投资也力不从心。所以说，国有企业，特别是重点大型国有企业的技术设备改造，财政的支持不可缺少。

　　二、财政该做什么：用双元财政支持国企重组

　　财政在国有企业重组与提高竞争力过程中需要理清四个问题：

　　第一，确定财政干预国有企业重组的有效范围，强化财政基础。

　　这个问题的实质是如何处理我国社会主义市场经济下公共财政与国有资产财政的双元财政关系。社会主义市场经济一方面要求财政提供非盈利性的公共产品服务，它是为整个市场而不是仅为某种经济提供服务的分配关系；另一方面，在国有经济占主导地位的经济体制下，要求财政以国有资产所有者的身份参与分配活动，其范围只限于国有经济内部。公共财政与国有资产财政之间有明确的资源分配界限，而且，后者也有自己的经营与分配范围。一般来说，范围界定要坚持两点：一是直接影响国家经济命脉的重要行业，国有资产财政通过不同途径控制或管理；二是除此之外，凡是市场能够按照盈利规律进行资源配置的，交由市场配置。

　　从我国目前财政活动来看，公共财政与国有资产财政的资源分配对象是同一的，界定不明确。具有市场竞争性的国有资产财政经营收入（或亏损）没有明确地界定出来，两者在收入与支出方面具有“混同性”或“同源性”。国有资产财政、特别是地方国有资产财政的分配活动范围也界定不清，遍及经济各行业的方方面面，涉入范围明显过宽。很多行业及其企业本来完全可以由市场机制决定其起落兴衰，由市场发挥其调节的作用，财政不应涉足。但恰恰相反，地方政府为了短期政绩或出于地方就业与财政收入的考虑，往往通过财政对这些项目提供不同程度的资本金，或对这些项目的生产经营提供多种形式的税收优惠政策加以扶持。这种小规模的生产经营活动，缺乏规模经济，生产效率低下，成本高居不下，企业亏损局面不能得到有效扭转，严重地弱化了国有资产财政的基础。由于国有资产财政与公共财政具有“混同性”，因此，国有资产财政就有可能挤占公共财政。这样，公共财政基础被弱化是必然的。要明白一个事实，无论是从税收角度分析，还是从国债发行角度分析，各级政府财政收入要有大幅度增长是比较艰难的，财力要受到限制。所以，如果国有资产财政，特别是地方国有资产财政的活动范围不能有效收缩，解决国有企业重组面临的现实问题就会失去财政基础。

　　第二，财政支持国有企业重组，要把公共财政与国有资产财政结合起来。

　　公共财政要做的只在于市场失效领域，即市场不能解决的问题。目前国有企业重组面临的问题中，市场不能解决或提供的公共产品主要是面向全社会、面向各阶层、面向多种所有制形式的社会保障，它是公共财政职能的范畴。

　　然而，如前所述，国有企业的过度债务和技术设备落后是国有企业重组无法提高竞争力的两个重要原因。过度负债实际上是计划经济时代应该由国家拨付给企业而未实现的属于国有企业的资本金部分。这些企业实际上是履行了计划经济时代政府的部分社会职能，以致于自身积累很少，难以自行解决历史遗留的债务。国有企业的技术设备落后，又恰恰是国有资产财政在资源分配时范围过广，对企业技术设备更新投入不足所造成的。自身积累的有限性决定了国有企业难以通过自我力量来解决这两个问题，这就必然需要通过调整国有资产财政的相关职能来加以完成。

　　第三，强化中央财政职能，健全地方财政职能，有效缓解地方政府对国有企业重组的过度干预。

　　从1994年分税制财政体制改革以来，中央财政的地位有所提高但还需继续提高。亚洲金融危机的爆发，致使我国宏观经济疲软，中央财政又必须承担增发国债、拉动社会总需求这一重任。然而，中央财政收入在现实中受到了多方面的制约，使其对解决重点企业债务、社会保障体系等重大问题力不从心。如果将这样一种本应属于中央财政的“事权”交给了地方政府，那么为了地方利益，地方各级政府就必然会对财政资源互相挖挤，使得政府预算的正常市场约束日益弱化。而且，中央财政与地方财政职能不清，将会直接导致公共财政与国有资产财政的界限趋于消失，即“财权”与“事权”划分不清。“事权”划分不清容易产生推诿，该做的事互相推托，使公共财政失效：“财权”划分不清就会导致互相争夺财源，不应该搞的项目又出现重复建设。国有资产财政也就越位了。所以说，大力加强中央财政在国企重组中的职能，进一步理顺中央和地方的财政分配关系，通过健全地方财政职能来解决地方对国企重组的过度干预问题，是分清公共财政与国有资产财政二者之间的界限，从而有效发挥国有资产财政在解决国企重组中若干重大问题的必然选择。

　　第四，财政在国有企业重组中发挥职能的重要途径在于：既要重视公共财政的建设，又要重视国有资产财政的调整。

　　1.调整现行中央与地方的财税分配体制以及具有歧视性的税收政策，强化中央财政的公共财政职能。首先，要提高中央级财政收入。无论是中央级国有企业还是地方国有企业，大部分税种应设置为中央与地方共享税，并适当提高中央的比例，提高中央财政收入，这部分中央级增量收入纳入公共财政范畴，充用社会保障基金。提高中央财政收入的作用还在于淡化地方政府对地方利益的过分追求倾向，在一定程度上可以消除国有企业重组面临的行政障碍。其次，调整歧视性税收政策。现行的财税政策重视新产品产销的优惠，而忽视研发投入的优惠；重视高新技术产业化的优惠，忽视传统产业向高新技术产业转变的优惠；同一政策在部门之间、地区之间有较大差别，运用起来极不规范，不利于国有企业重组公平性，这种歧视性税收政策需要纠正。再次，由国家统一开征社会保障税，填补社会保障基金的缺口，应该是当前一个急需出台的政策。

　　2.发挥国有资产财政的作用，加速国有企业的“债转股”进程。国家财政可以先发行专门用于“债转股”的国债，筹集财政资金，收购银行债权（只限于国有企业资本金部分），然后通过资本市场转让这些国有股权。这种方法能够起到三重作用：一是解决了固有企业历史遗留下来的债务问题，从而消除了国有企业重组过程中的债务障碍；二是国有股权的转让，使国有经济从生产性领域中逐步退出，调整并收缩国有资产财政履行职能的范围。同时还可以利用获得的一部分国有股权转让收入，集中用于重点企业的技术改造，促进国企技术设备的升级换代；三是国有股权的转让必然有利于解决国有股东“一股独大”的种种弊端，从而有利于国企法人治理结构的改革和完善。

　　3.加强国有资产财政调整对产业结构的引导功能。通过财政政策的作用，让严重依赖银行贷款来维持生产，产品积压严重的国有企业逐步停产，把这一部分国有资产进行拍卖或租赁。拍卖取得的收入既可以用来偿还银行债务，也可以用于企业的技术设备改造。租赁所取得的收入可以用于建立专门的国有企业技术改造基金，中央和地方再各自补充一部分，这样就在资金上满足国有企业的技术改造要求，从而促进国企重组改革的顺利进行。

　　4.改革国有资产财政管理体制。目前国有资产财政对国有资产的管理主要实行分级管理，但是没有体现资源流动性原则和受益原则，不符合企业重组对资产流动性的要求。根据这两个原则可以考虑，凡是资源能够在全国流动的就应该由中央财政统一管理，否则就归地方财政管理。这样一来，国有企业重组所带来的存量资源跨地区和跨行业流动成为可能，重组的地域限制也就被打破了，从而可以有力地促进国有企业竞争力的提高。

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