建立我国政府公共支出预算体系的思考

时间：2015-12-20 12:54:32 所属分类：财政金融 浏览量:

公共支出即国家以社会管理者身份采用公共预算拨款无偿投入方式用于维护政府活动、保障国家安全和社会秩序、发展各项社会公益事业等方面的支出，公共支出预算则是政府为满足社会共同需要，为社会成员提供大体均等的服务必须开支的分配计划。政府公共支出预算

公共支出即国家以社会管理者身份采用公共预算拨款无偿投入方式用于维护政府活动、保障国家安全和社会秩序、发展各项社会公益事业等方面的支出，公共支出预算则是政府为满足社会共同需要，为社会成员提供大体均等的服务必须开支的分配计划。政府公共支出预算涵盖了政府活动的范围，反映着政府活动的方向，是调控宏观经济，促进社会事业发展，实现财政职能的主要手段。因此，必须适应政府职能的转变，提高公共支出规模，建立公共支出预算体系。

（－）调整政府公共支出预算范围，优化公共支出结构

在社会主义市场经济条件下，财政应以社会共同需要为标准参与社会资源配置，政府公共支出预算的范围必须以社会共同需要为标准来界定和规范。社会共同需要具有以下特征：一是只有政府出面组织和实施才能实现的事务，二是只有政府举办才能有效协调各方面利益的事务，三是企业和个人不愿意举办而又是社会存在和发展所必须的事务。按照社会共同需要的标准，政府公共支出预算的范围主要限定在国家机关及那些代表社会共同利益和长远利益的非盈利性的领域或事务，具体说来主要应包括以下三个方面：（1）维持性支出，也称消耗性支出，一般是指资源直接置于政府支配下，配置给各部门做直接消耗的支出。主要包括：国防支出，对外事务支出，各级政府、人大、政协、公安安全部门、检察院、法院支出，基础教育、基础科研、卫生保健等事业支出。（2）转移性支出，是指政府对一部分社会资金不直接消耗，而是通过再分配转移出去，主要包括价格补贴等补助、补贴性的支出。（3）公共工程支出，指用于大型公益性基础建设如邮政、能源、交通、水、电、煤气、环境保护等方面的支出。按照上述设想，在建立政府公共支出预算体系时，需要在调整支出预算范围、优化支出结构方面做以下转变：第一，政府财政要逐步退出应由市场配置资源的经营性竞争领域，转移到满足社会共同需要方面来。第二，调整和缩减维持性支出范围。事业单位按其服务性质划分，可以分为三类：即公益性、准公益性和经营性的。公益性事业单位，如基础教育、基础科研、图书馆、卫生

防疫等，属于典型的社会共同需要；财政应保障其资金供给。准公益性事业单位，如高等教育、职业教育、医疗保健等，提供的服务介于社会共同需要与个人需要之间，又是社会存在与发展所必需的，也基本属于政府公共预算的供给范围，但应由享受服务者承担一部分费用，财政对其可采取资助的形式。经营性事业单位，如开发型的科研单位、职业化的体育运动项目、艺术表演团体等，提供的服务一般说来不属于社会共同需要，应与财政供给脱钩，逐步走向市场。第三；进一步优化支出结构。财政一方面要不断提高对科学、教育、政权建设、环境保护等方面的保障力度，一方面要不断优化行业内部支出结构，避免重复建设和损失浪费，提高资金的使用效益。

（二）改革预算编制方法，细化编制内容

第一，延长预算编制时间。预算编制时间的调整，既要确保预算编制工作所需时间，又要考虑到预算收支测算指标的时效性，以保证预算编制质量。因此，将预算编制时间提前到预算年度开始前10个月左右比较合适，即从每年3月份开始编制下年度预算。立法部门对预算的审批时间，也应提前到预算年度开始之前，即每年12月下旬为宜，以便解决目前存在的预算审批上的法律空档问题。

第二，实行部门预算。预算的内容不仅具体到部门，而且要具体到部门下属各单位。实行部门预算不是将政府预算支出切割到各部门，由各部门自由分配，而是要更加详细地确定和规范部门及其下属单位预算支出项目和支出内容，更全面有效地发挥财政资金的作用。实行部门预算，需要对现行政府预算支出科目进行调整，可以考虑采用下列设置方式：一级预算支出科目按部门设置，二级预算支出科目按性质设置，再根据实际工作需要设置三级预算支出科目。这样可以清晰地反映出预算支出在各部门的分布，便于财政部门对预算执行进行宏观调控和监督检查，更加有效地贯彻实施有关财政政策。同时，财政部门在预算管理上一个口子对外，既可以避免财政内部相互交叉、相互脱节的弊端，也可以大大减轻财政部门和预算单位双方的工作量，便于提高工作效率。

第三，采用更为科学、规范的预算编制方法。在编制公共支出预算时，要摒弃“基数法”，逐步采用零基预算法和其他科学方法。根据各部门业务工作的需要，按照人员编制和定员、定额标准核定人员经费和公用经费，体现公平和效率的原则，提高资金使用效率。

第四，实行标准化的定员定额。制定标准化的定员定额，是一项政策性强、涉及面广、业务量大、技术要求程度高的工作，在制定过程中必须遵循编制计划与经费计划相统一、兼顾需要与可能、预算内外资金结合使用、节俭高效、简便易行等原则。此外，还要借鉴市场经济国家通用的标准化定员定额方法，结合国情，科学合理地制定我国的定员定额标准及其管理方式。

第五，加大预算编制的准确度，提高预算的到位率。通过细化预算，并逐步引进数量经济学，将偏重于定性分析转变为定性分析与定量分析并重，不断提高预算编制准确度，逐步改变预算到位率低、频繁追加预算的情况。

（三）加强预算管理，硬化预算约束

公共支出预算的执行是预算得以实现的具体过程。在这个过程中，必须严格按照编制的预算执行，硬化预算约束，任何单位和个人均不得随意更改。

第一，完善公共支出预算执行中的控制监督。完善的控制监督是公共支出预算顺利执行的重要保障，要逐步建立起立法部门、财政部门、审计部门、主管部门和各单位内部不同层次的控制监督体系和监督制度。

第二，加强预算执行情况的信息反馈，建立严格的报告制度。主要包括：各单位要按规定定期向主管部门报送本单位预算执行的报表和详细的文字说明材料；各部门要按照本级政府财政部门规定的期限，向本级政府财政部门报送本部门预算执行情况的报表和详细的文字说明材料；财政部门要每月向本级政府和上一级财政部门报告预算执行情况，具体报告和内容方式由上级财政部门规定，省级财政部门除按月向省级政府报告预算执行情况外，还要按旬、按月、按季、按年向财政部报告本行政区域的预算执行情况；各级政府要在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或其常务委员会报告本级总预算的执行情况；下级政府要定期向上一级政府报告预算执行情况，严格执行上级政府做出的规定，并将执行结果及时上报。

第三，改革预算拨款方式，严格按照批准的预算执行。结合我国的实际情况，在预算执行过程中，各级财政部门必须依照有关法律、法规，按照批准的预算和国库资金量拨款。拨付预算资金应坚持按预算计划拨款，按事业进度拨款，按规定用途拨款，按预算级次拨款。在拨款的具体方法上，可以实行工资发放银行化的做法，即行政机关和有条件的事业单位的人员工资应由财政部门直接按月汇入个人在银行开设的工资账户。

第四，加强对转化为实物形态的预算资金的管理。要在资金转化为实物的过程中加强管理，要实行政府采购制度，规范政府采购行为，把市场机制用到预算分配环节上，将单一的货币管理形式逐步扩展到采用货币、实物、劳务等多种管理分配环节上，起到节约预算资金、降低采购成本、防止重复购置、优化资源配置和抑制腐败现象等重要作用。同时，对国有资产的报废要严格审批，以免一些能够继续使用的资产报废，还要防止国有资产残值的流失。

第五，增强预算的严肃性，硬化预算约束。经立法机关审议、批准的预算具有法律约束力，各部门必须严格按照批准的预算执行，预算支出数必须与预算限额相符，并且只能用于预算确定的项目，对违反预算的行为要按照有关法规进行处罚。并且，经立法机关审议批准的预算一般不做调整，如有特殊情况，需要对预算进行调整必须按照有关法律程序和规定进行，决不允许各部门自行改变预算确定的资金用途。

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