论公共财政理论视角下的国有资产管理

时间：2015-12-20 13:12:26 所属分类：财政金融 浏览量:

摘 要：公共财政理论是当代经济学中用以说明政府机制应该如何运作和实际如何运作的基础理论。而国有资产的产生、发展和管理的实况在根本上又取决于政府机制所承担的职责，随着政府职能的变化而变化，因此用公共财政理论来考察国有资产管理不仅是可以的，而且

摘 要：公共财政理论是当代经济学中用以说明政府机制应该如何运作和实际如何运作的基础理论。而国有资产的产生、发展和管理的实况在根本上又取决于政府机制所承担的职责，随着政府职能的变化而变化，因此用公共财政理论来考察国有资产管理不仅是可以的，而且是必须的。

　　国有资产管理的产生、发展和变化在根本上是取决于政府职能的演变的。政府肩负着何种职责，就必须掌握相应的完成这些职责所必需的国有资产，作为现实的物质手段。公共财政理论对国有资产管理实践有着深远的影响。

　　一、规范的公共财政理论对国有资产管理的影响

　　根据规范的公共财政理论，我们把社会中的物品和服务划分三类：公共产品、私人产品和混合产品。公共产品具有非竞争性和非排斥性的特征，前一特征表明了社会对于该类物品或服务是普遍非常需要的；而公共产品的非排斥性特征则表明了收费是困难的，仅靠市场机制远远无法提供最优配置标准所要求的规模。在这样的两难处境下，政府机制的介入是解决问题的唯一途径。与公共产品概念相对的是私人产品。私人产品具有竞争性和排斥性特征，在私人产品的提供上，市场机制和政府机制均是可利用之工具。但广泛的经验事实表明，在大多数的情况下，市场机制提供私人产品往往比政府机制提供私人产品更有效率，主要的原因在于，在现有的技术条件下，市场机制能够通过分散化的处理方式，更为有效地解决经济过程中的激励和信息问题。介于公共产品与私人产品之间的是混合产品。混合产品既有一定公共产品的特征，也兼具一定的私人产品特征，因此该种物品与服务应通过政府与市场机制共同来提供。具体来说，比如高速公路、大桥等根据实际情况，既可以采用由政府管理辅以收费，不足部分由财政补贴的方法来提供，也可以通过企业经营，辅以公共定价、政府补贴的方法来提供。

　　规范的公共财政理论在下述方面对国有资产管理改革提供了有益的见解：1.关于国有资产管理的最优范围。在市场经济条件下，从效率的方面考虑，既然私人产品的提供应主要通过市场来完成，政府的职责范围主要是提供市场难以提供的公共产品，因此国有资产管理的范围也应该是提供社会公共之需的公共资产的管理。但是，国有资产管理范围还不应仅考虑效率的方面，因此作为社会公平的维护者，从社会公平的角度来考虑，国家还需拥有一部分调节社会公平之用的国有资产，比如社会保障基金中的统筹部分。

　　从动态的角度看，随着一国社会经济的渐趋发达，公共产品在全部社会产品中的比重也会逐渐增加，这是由人们消费层次性变化的客观规律所决定的，只要观察人们在温饱阶段和小康阶段对于环境保护等公共产品的不同欲求程度，就能清楚地证明这一点。因此，越是发达的社会，对社会公共资产的要求就越高。另一方面，根据公共产品理论，大部分的盈利性企业并不一定需要以国有企业的方式来经营。所以，在国有资产管理政策的制订上，也就应充分地反映这一点。相应地，如果把国有资产划分为盈利性和社会公益性两部分的话，国有资产管理的战略性结构调整，在最高的层面上应是调整这两部分的比例关系，如转换部分经营性国有资产存量充实社会保障基金等；又如，在一些比较发达的城市，转换部分企业中的国有资产为绿地、道路等公共设施。

　　2.关于国有资产管理的目标和绩效考核。对于公共资产性质的国有资产，是不可能按照原先的狭义“保值增值”观念来实现保值增值的。因为对实现社会公共需要的国有资产而言，由于其提供公共产品的性质，在对这部分资产的管理中，收费要么是困难的，要么是得不偿失的。比如对于国防所需之武器装备的使用，必然使其产生折旧，但我们无法通过收费的方法来弥补；其他诸如行政资产、城市道路、绿地等也莫不如此。这是否与“保值增值”相违背呢？用以往狭义的“保值增值”论来解释，是无法自圆其说的。这里的关键是，以往“保值增值”论的计量标准是建立在会计价值的基础上的，属于工商管理的范畴。而公共资产管理属于公共管理的范畴，因此必须以经济价值作为考察的基础。也就是说，上述公共资产尽管没有产生直接的会计收益，但是，在资产被消耗的过程中，仍然产生了可观的经济收益（以往可能称之为“社会效益”），为社会财富的增加发挥了应有的作用。所以，对于这部分国有资产而言，“保值增值”应是通过“税收→国有资产无偿使用→公共产品与私人产品配置关系的改善→国民经济的增长→更多的税收→更多的无偿使用的国有资产”这样一个大循环来实现的。

　　对于自然垄断类型国有企业中的国有资产的管理上显然也不适用会计利润最大化作为绩效考核的标准。这类企业需要以公共生产的方式来经营的原因恰恰在于如果没有政府的干预而任由这类企业追求企业利润最大化的话，会带来很大的社会效率损失（企业所得大于消费者所失）。对于一般性的盈利性国有企业而言，应以会计价值的“保值增值”来衡量其经营绩效，但前提应是是否较好地解决了政府同时作为社会管理者和国有企业所有者之间的矛盾。

　　3.关于国有资产的筹资方式。首先，既然国有资产之所以存在是基于社会公众的公共利益，那么，国有资产形成的主要资金来源无疑应是取之于民、用之于民的税收。其次，当社会发展对公共资产的需求非常强烈、而税收手段实现的收入又因经济中的其他制约因素无法完全满足公众要求时，是否可以以举债的方式来提供这一类型的国有资产？答案应是肯定的。因为只要被提供的公共产品能够进一步优化社会中的公共产品与私人产品之间的配置比例，就最终会增加社会的经济总量。在经济总量增加的基础上，只要有良好的税收体制的支持，税收的弹性足够大，最后完全可以依靠税收来偿还债务，而不必拘泥于该投资项目本身能否产生现金流或产生多少现金流。比如，设想在沼泽地中有一工厂，因道路不畅，该厂几乎无法生产，因此就既不能产生经济收益也无法产生会计收益。这时政府出面修了一条道路，而且无意收取任何费用，工厂因此生产与销售顺畅，既有了经济价值，也有了会计价值。准确地讲，此时工厂实现的经济价值应是工厂与政府共同创造的。那么政府在不收费的情况下又如何体现其实现的价值呢？很显然，政府将会在这块增量的基础上通过与该工厂相关的各种税收将其收回。所以，以此而论，政府举债投资不直接产生现金流的公共项目完全是可以的。

　　4.关于国有资产管理体制。国有资产管理体制应包括非盈利性资产和盈利性资产两部分内容，这两部分之间存在着财政资源总量一定情况下的此消彼长关系，以及恰当配置情况下的相辅相成关系，应将其作一整体性的宏观管理，并通过统一的国有资产管理专设机构来实现这样的一体化管理，从而调节好国有资产分布的宏观态势，使国有经济的结构更趋合理。现在正在进行的国有资产管理体制改革中，将盈利性国有资产管理的职责集中于国资委，这无疑一方面有利于尽可能地避免“运动员和裁判员”之间的矛盾；另一方面也有利于改变目前存在的国有经营性资产运营管理权、财务管理权、人事管理权相分离的局面，提升国有企业的治理效率。但是将盈利性企业的管辖权集中于一个部门，而其他国有资产管理的任务分属于其他各个部门的体制架构，也可能会引发盈利性企业专管部门在一定程度上着重考虑本位利益，而不愿意将盈利性国有资产转化为公共性国有资产。盈利性国有资产向公益性国有资产转化的国有资产管理结构调整将是一个长期的任务，从国有资产管理的全局考虑，建议还是应有一全局性的议事机构，来沟通和协调不同部门不同性质国有资产管理之间的平衡问题。

　　5.关于国有资产管理的层次性。首先，根据公共产品提供的层次性原理，受益范围辐射全国的公共产品应由中央政府提供，而受益范围只涉及部分地区居民的公共产品应由相应级别的地方政府提供，只有这样才能够做到利益与负担的相统一，更好地实现公共产品提供的效率与公平；其次，根据中央与地方经济职能分工原理，中央政府的经济职能主要包括三个部分，即全国性公共产品的提供、社会公平和宏观调节，而地方政府的主要职责在于提供地方性公共产品；最后，根据地方政府在提供公共产品上的适度竞争原理，按收益性合理划分各级政府管辖资产的范围，有助于整个社会在公共产品提供上达到最优状态。所以，在社会公共资产的管理范围上宜根据被提供的社会公共产品的受益范围确定提供这些公共产品所需的社会公共资产的管辖权，使得各级政府的职、权、利相结合，更好地促进社会效率与社会公平的实现。国有资产管理的范围不是越大越好，不宜将所有社会公共资产都称为国有资产。

　　二、实证的公共财政理论对国有资产管理的影响

　　实证的公共财政理论认为，现实中公共政策的产生和实施是社会中不同利益群体之间利益矛盾平衡、折衷的结果。因此，在国有资产管理变革路径的选择上要充分地考虑现有的利益格局，因势利导。有关的政策制订和实施应充分考虑现实的制度设置及其变化。运用现代西方公共选择理论工具和与之相结合的博奔论方法将有助于有关问题的研判和解决，并使之建立在更为科学的平台上。具体来说，实证的公共财政理论对国有资产管理改革的指导意义有这样几点：1.继续大力推进社会主义民主建设的进程，使得有关国有资产管理的决策过程建立在更为广泛和通畅的民意基础之上。根据公共选择理论，最优化的表决模型被称作维克塞尔-林达尔机制。也就是说，一项公共提案如果能够被全票通过，那么这项决策将被认为是最优的，因为无人反对即表明帕累托最优效率的实现。尽管在现实表决机制中，一般不可能达到完全的全票通过，但是这一理想化的最优模型仍然是有现实意义的，它清楚地表明，越接近于全数票通过，那么，该方案的效率将越高（当然也就越公平），而这就要求民意表达程度的足够全面。由于在未来的国有资产管理中，将越来越多地涉及到为社会公共需要服务的公共资产的管理。而这些资产与那些旨在提供私人产品的资产在管理上的最大不同之处，在于管理的效能缺乏市场价格这样一个衡量的基准。所以，通过良好的公共选择机制来保证这些资产的顺畅运行就显得格外重要。

　　2.在制定有关国有资产管理的政策时，应更加重视考虑客观的公共选择空间所带来的约束。国有资产管理的改革涉及到众多错综复杂的利益矛盾，不应奢望改革会按照规范的最优目标一步到位，而要做好长期曲折推进的思想准备。比如，像屡次出台又屡次中止实施的减持国有股并相应充实社会保障基金的政策，从规范的角度看，有利于国有资产管理战略性结构调整的实现，在大方向上无疑是完全正确的，但由于对政策实施过程中的既有利益格局的制约作用估计尚不充分，一项好的政策的推进就显得非常困难。在对现实的利益格局作出充分估计的前提下，因势利导，设计出操作性强的实践方案来，就成为改革成败的关键。

　　3.在有关国有资产管理改革实施的过程中，应对客观公共选择格局所产生的后果给予充分的估计，在一项政策实施的过程中，不同的社会利益群体会根据其各自不同的强弱地位进行所谓的“政策博弈”。在这样的一个过程中，政策实施的结果与政策的初衷有所偏离是难以避免的。比如，在某些地方中小国有企业改制的过程中，可能会发生企业领导者等强势利益群体趁机捞好处、国有资产流失等情况，这就需要我们做到既把情况估计足、并预先制定相应的对策，又不能因噎废食，因为这样的一些问题存在而延误改革的进程。

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