墨西哥能源改革的内容与投资风险分析

时间：2015-12-20 12:08:12 所属分类：工业经济 浏览量:

一、墨西哥油气行业的历史与现实 墨西哥拥有丰富的油气资源，是世界重要的非欧佩克（OPEC）石油生产国，石油产量居世界前列。据第十四届世界石油大会估计，其常规石油可采资源量为128亿吨，居世界第八位，常规天然气可采资源量为5.96万亿立方米，居世界第13

　　一、墨西哥油气行业的历史与现实

　　墨西哥拥有丰富的油气资源，是世界重要的非欧佩克（OPEC）石油生产国，石油产量居世界前列。据第十四届世界石油大会估计，其常规石油可采资源量为128亿吨，居世界第八位，常规天然气可采资源量为5.96万亿立方米，居世界第13位。据伍德麦肯兹（Wood Mackenzie）能源咨询机构统计，截至2014年1月，墨西哥的石油商业储量为70.96亿吨，天然气商业储量为22587.1亿立方米，石油剩余探明可采储量为14.18亿吨，天然气剩余探明可采储量为4838.7亿立方米。墨西哥油气资源一半以上属于非常规资源。页岩气是墨西哥油气资源中很重要的一部分，其勘探尚处于早期阶段。据估计，墨西哥拥有42475.5亿立方米的页岩气潜在资源。

　　墨西哥油气行业于1938年实行国有化，墨西哥国家石油公司（PEMEX）成立，上游勘探与生产、油气储运以及炼化销售业务均由该公司垄断。1995年墨西哥国会修改法律，允许私人/外国公司参与天然气储运和分销业务。由于缺乏投资和国外先进技术，过去十多年间，该公司油气产量不断下降，从2006年平均日产约330万桶下降到2011年的约254万桶，石油收入减少，给该国财政和贸易平衡带来压力。

　　2008年，墨国政府出台一系列能源改革法案，并举行了几轮招标，大量外国公司进入墨西哥开发石油资源。在墨西哥国家石油公司垄断地位保持不变的前提下，该公司可与其他公司签订服务合同。与此同时，墨西哥国家石油公司被赋予了更大的自主权，包括可以在国际市场上融资以及自行支配“超额收入”.

　　2012年12月，墨西哥总统培尼亚上台后，大力推进能源改革。2013年12月，能源改革法案获参议院批准，正式结束了墨西哥国家石油公司长达76年的垄断地位，私人/外国公司获准通过与政府签订石油合同进入墨国内能源领域。2014年4月，作为能源改革的一部分，墨西哥国家石油公司向政府提交其想保留的资产名单（即所谓零轮招标）。8月，墨西哥能源二级立法通过国会批准，能源改革进入实质执行阶段，墨西哥由拉美投资环境最封闭的产油国迅速逐步向开放市场过渡。墨西哥国家石油公司现有的上游勘探生产、天然气、炼化以及贸易四大业务板块将整合为上下游两家公司。国家石油公司的生产经营活动与政府监管、环保监管完全分开，墨西哥国家石油公司将转变为纯粹的经济实体。

　　二、墨西哥能源改革的主要内容

　　培尼亚上台后推行的能源改革在油气领域带来的变化主要集中在勘探和生产、炼油化工、储运和销售等方面（见表1）。改革后的《油气法》和《油气收入法》为墨西哥国内油气行业设立了全新的法律监管框架，其内容覆盖勘探开发、油气储运、炼化、销售等各个环节。

　　1. 监管机构设置

　　二级立法对墨西哥主要能源监管机构及其职能做出规定，与油气领域相关的包括以下机构和部门。

　　1）墨西哥能源部（SENER）负责制定、执行、协调国家能源政策，选定招标区块，规定项目合同类型（包括零轮招标）等。

　　2）墨西哥国家油气委员会（CNH）负责组织油气招标、授标、签订油气勘探生产合同，监督管理合同执行，给予SENER技术建议，批准勘探开发生产计划等。

　　3）墨西哥财政及公共信贷部（SHCP）是负责制定合同财税条款的唯一主体。

　　4）墨西哥国家石油基金负责管理国家油气收入，该基金由墨西哥中央银行（Banxico）代管。

　　5）国家天然气管理中心（CENAGAS）负责管理运营墨国内天然气管网及储运系统。

　　其中墨西哥国家石油基金、国家油气委员会和国家天然气管理中心是墨西哥能源改革新设立的机构。

　　2. 上游监管

　　根据墨西哥《油气法》，墨西哥国内上游勘探开发项目（合同）被分为两类，一类是国家油气委员会在零轮招标中直接授予墨西哥国家石油公司的区块授权（Entitlements）项目，第二类是与国有、私人及外国公司签订油气勘探开发合同（E & P Contract）的项目。

　　（1）授权项目

　　1）授权资产：2014年8月，墨西哥能源部公布了授予墨西哥国家石油公司的资产，包括其要求的全部在产项目和2P储量，以及21%的墨国内远景资源量。这些区块将以授权项目形式管理。对于直接授权项目，该公司只能与外国或私人公司签订服务合同，并且只能以现金形式支付报酬费。在零轮招标后，墨西哥能源部仍有权授予墨西哥国家石油公司油气区块，并负责批准和修改授权。

　　2）合同转制：墨西哥《油气法》规定，对于授权项目，墨西哥国家石油公司可向能源部申请合同转制，转为勘探开发合同。勘探开发合同的财税条款由墨财政部制定，技术相关条款由能源部制定。对于转制为勘探开发合同的项目，墨西哥国家石油公司可与私人或外国公司组建联合体共同开发，但合作伙伴的选择需经由国家油气委员会公开招标，对竞标公司的技术财务资质标准，国家油气委员会将征询墨西哥国家石油公司的意见。对墨西哥国家石油公司已签订的服务合同，承包商可要求墨西哥国家石油公司申请转制，否则将不做修改。转制为勘探开发合同的财税条款由墨西哥财政及公共信贷部制定，技术条款由能源部制定。若承包商对转制合同条款无法接受，则维持现有服务合同不进行转制；若接受勘探开发合同条款，承包商可直接与国家油气委员会及墨西哥国家石油公司签订新合同，不需要经过公开招标程序。原服务合同下已完成的投资将视作资本性投资在新合同中予以承认。

　　（2）签订勘探开发合同项目

　　除授权项目和合同转制项目外，所有墨国内新签订油气项目必须经过公开招标，招标由能源部、财政及公共信贷部和油气委员会共同组织监督。其中，能源部负责选定招标区块、规定参与公司资质条件，财政及公共信贷部负责制定勘探开发合同财税条款，油气委员会负责具体组织招标程序、评标以及授标。评标的主要指标是油气项目中国家收入比例、承包商承诺投资额（或二者兼有）。勘探开发合同共有四种模式：矿税制（或称许可制）、产品分成、利润分成以及服务合同。

　　1）矿税制：在矿税制合同中，承包商需支付给国家的税费包括签字费、勘探地租、矿税及所得税，签字费、勘探地租和矿税，以现金形式支付。以上所得均纳入墨西哥国家石油基金管理，除这些税费外，承包商还要按照墨西哥税法缴纳其他税费。

　　2）产品分成：在产品分成合同中，承包商需支付给国家的税费包括勘探地租、矿税和政府利润油分成。勘探地租和矿税税率与矿税制合同相同，利润油分成比例由财政及公共信贷部制定。勘探地租以现金形式支付，矿税和利润油分成以实物支付。同时合同中将设置调价机制，保证墨政府分享“超额利润”.

　　3）利润分成：在利润分成合同中，承包商需缴纳矿税、勘探地租（与矿税制合同规定相同）以及利润分成。同时设置调价机制，保证墨政府分享“超额利润”.利润分成合同与产品分成合同的区别在于，前者将所有产量交付给油气委员会指定的销售公司，所得销售收入纳入墨西哥国家石油基金，由石油基金将承包商成本回收额和利润分成额按月返还；后者为承包商扣除成本回收和利润油后，将剩余产量（矿税和利润油分成）交付给油气委员会指定的销售公司。

　　4）服务合同：在服务合同中，勘探地租、矿税等不适用，承包商将所产油气交给墨政府，由国家石油基金以现金形式返还服务费。墨西哥《油气收入法》规定，从事勘探开发活动的公司还需向项目所在州/市缴纳额外税费，主要用于治理项目给所在地带来的环境和设施影响。另外，根据墨西哥2014年税法改革的规定，母公司将无法申报合并纳税。

　　（3）墨西哥国家石油公司参股义务

　　墨西哥《油气法》规定，在零轮招标后，墨西哥国家石油公司可独自或与其他公司组成联合体参与油气招标，允许墨西哥国家石油公司自由转让通过招标形式获取的区块权益。在下列情况中，墨西哥能源部可要求墨西哥国家石油公司必须参与项目：在已授权项目中开发不同深度的地层；该项目可以提升墨西哥国家石油公司的技术水平（最低股比30%）；由墨国家财经机构筹资支持的项目（最低股比30%）。同时，对于可能有跨国油气发现的项目，能源部应在新勘探开发合同招标规则中要求墨西哥国家石油公司必须参股，股比最低为20%.

　　3. 中下游管理

　　新法规定油气行业中下游项目需向墨西哥能源部或国家能源管理委员会申请许可。需向墨西哥能源部申请许可的项目包括：原油加工，天然气处理，原油、天然气及其他石油产品的进出口。需向能源管理委员会申请许可的项目包括石油、天然气和其他石化产品的运输、储存、配送，加压、液化、解压、汽化、销售和零售，一体化油气管网储运系统项目。

　　（1）天然气储运管理

　　墨西哥《油气法》规定，自该法生效起12个月以内成立国家天然气控制中心（CENAGAS），其职能包括：墨西哥国家石油公司现有天然气储运管网的运营，独立监管国家一体化天然气储运系统。国家天然气一体化储运系统将包括墨国内天然气储运管网、天然气控制中心拥有或私人公司拥有并且想接入国家管网的压缩站、液化站、解压站、汽化站等设备设施。天然气控制中心将向能源部提交国家天然气一体化储运系统扩建的5年规划，并选择其中的战略性项目进行公开招标。

　　（2）汽柴油进出口与定价管理

　　自2017年1月1日起，墨西哥汽柴油进口需向能源管理委员会申请许可。自2016年1月1日起，符合资质条件的个人或公司如果要在墨国内从事汽柴油零售业务，可向能源管理委员会申请许可。汽柴油的零售价格：2014年年底前仍沿用目前的管制价格；2015年起至2017年12月31日，零售价格将按照新法规由政府监管部门制定；自2018年1月1日起，汽柴油零售价格将由市场决定。

　　4. 其他问题

　　（1）土地问题

　　墨西哥《油气法》规定，勘探开发活动征地问题将直接由承包商与土地所有者、业主协商解决。项目达到商业产量后，业主可分享项目利润（项目收入扣除国家石油基金收益）。若承包商和业主在180天内无法就补偿达成一致，承包商可以向法院申请地役权或者进入调解程序，由墨西哥国家资产管理评价研究院进行调解。在调解无效的情况下，能源部应向有关执行部门建议，帮助承包商取得地役权。

　　（2）社会责任

　　墨西哥《油气法》规定，在授权项目和新签勘探开发项目前，需与内政部和其他相关部门协调，共同完成社区影响研究，将研究结果发送授权项目持有者和投标公司，并在授权合同或勘探开发合同中规定承包商应向社区支付的补偿金额及其他责任义务。对于申请中下游项目许可的申请者，需要向能源部提交社区影响评估报告以及应对和规避计划。

　　（3）环境问题

　　墨西哥《油气法》规定，从事上中下游油气项目的公司应避免作业给环境造成破坏，并承担破坏后的修复费用。具体监管方式将在日后发布的《环保法》中予以规定，同时将立法设立国家工业安全环保监管机构，由该机构制定并颁布安全环保相关监管办法。

　　（4）本地化率

　　考虑到国内现状，墨西哥《油气法》要求，到2015年上游项目平均最低本地化率为25%,2025年提升到35%.深水、超深水项目本地化率将会适当降低，具体标准由墨经济部制定。在授权合同和勘探开发合同中，对未能达到本地化率要求的项目会设置相应的惩罚条款。

　　三、投资机会和风险分析

　　1. 投资机会

　　2014年8月13日，墨西哥宣布将在2015年初举行能源改革后第一轮油气区块招标，并公布了部分招标资产。此轮招标的资产主要分为两大类，一是与墨西哥国家石油公司合作开发的项目；二是169个独立公开招标区块。已在墨进行服务合同作业的外国公司可直接与墨西哥国家石油公司协商合同转制，这部分转制资产不在招标范围内。

　　根据墨西哥新《油气法》的规定，与墨西哥国家石油公司合作开发的项目也必须通过招标程序，墨西哥国家油气委员会将根据墨西哥国家石油公司的建议制定参与者资质要求。与墨西哥国家石油公司合作开发的招标资产3P储量约26亿桶油当量、产量约8.1万桶/日（墨西哥国家石油公司数据）；资产类型包括深水油田、深水气田、超重油以及浅水成熟油田项目。由于北美洲气价持续低迷而深水项目开发成本高以及毗邻美国天然气市场等因素，投资参与深水气田项目的经济性需要慎重考量。

　　独立公开招标区块包括109个勘探区块和60个开发区块，总面积达28500平方千米，勘探区块类型包括深水（前沿地区）和非常规勘探，预计美墨边界的深水勘探区块以及马弗里克（Maverick）盆地区块最为热门，但基础设施缺乏、边界安全和非常规水力压裂水源问题是面临的主要挑战。开发区块包含陆上和海上资产，具体名单尚未公布，预计主要应是重油项目以及老油田提高采收率项目。

　　招标区块具体合同类型尚未公布，目前仍处于公开收集反馈和听证阶段，原则上资金需求量大、风险高的深水前沿地区勘探项目、深水气田项目将适用较宽松的经济条款和合同类型，以许可证、产品分成合同为主；非常规和老油田提高采收率项目以利润分成合同和服务合同模式为主。

　　因墨政府在二级立法中并未对非常规油气资产进行定义，推测常规、非常规资产可能被分开管理，需侧重关注非常规项目政府税收和监管的灵活性。

　　2. 风险预测

　　政治方面，虽然墨西哥国家行动党与执政的革命制度党的政治对抗一度导致二级立法进度延误，但墨西哥能源改革作为经济改革的一部分，对经济的提振作用已在各政党中成为共识。目前二级立法通过，两党已就改革问题达成一致，在一定程度上保证了政策法规的稳定性。现阶段需要解决的主要问题是能源改革如何赢得民意支持。由于能源改革力度大、涉及面广，民众在短期内能否享受到改革带来的福利仍存在较大不确定性，这对政府的改革实施能力是个考验，同时要求墨政府在油气招标过程中确保公正透明。

　　本次能源改革力度空前，引起了全球能源从业公司的广泛关注，预计随着第一轮招标实施，中短期内将有大量外国/私人公司进入墨西哥能源领域参与投资运营。据墨西哥能源部公布的数据，2015-2018年，预计开发第一轮招标区块所需投资在85亿美元/年。尽管墨西哥为实施行业监管新设置了国家石油基金、国家油气委员会等机构，但在人员配置、组织经验等方面都面临巨大挑战。赴墨投资企业有可能面临审批时间冗长、监管权责不明晰等问题，从而延误项目进度，因此在进行项目评价时应充分考虑这些因素。

　　财税政策的稳定性也是影响项目收益的主要问题。值得注意的是，尽管在过去十多年中，墨西哥油气产量连年下降，但政府的石油收入一直占总收入的30%以上，主要以调节税收的方式稳定政府收入。在当前油价下行的大背景下，这种情况在能源改革后是否仍会持续，投资公司在投资评价中也应充分考虑。

　　社会环境风险是投资墨油气项目的公司需要重视的问题。石油公司应与公众及产油地社区进行有效沟通，避免发生类似哥伦比亚当地团体直接对抗作业公司、阻碍项目进度的情况发生。另外，墨西哥在与美国接壤的产油省毒品交易泛滥，黑社会活动猖獗，在拉美地区的安全形势严峻程度仅次于哥伦比亚，安全形势不容乐观，这些问题投资者须给予足够重视。

　　技术方面，尽管墨政府计划到2018年实现国内油气产量300万桶/日，其主要开放资源中的深水及页岩油气项目在短期内上产增产的技术难度大、不确定性较高。预计短时间内，墨国内产量增长的主要动力应来自老油田增产、奇孔特佩克（Chicontepec）地区水平井生产以及浅水项目。投资者应根据自身条件慎重选择投资目标。

　　四、对中国企业投资的建议

　　中国企业进军墨西哥石油市场需要全面统筹考虑，在经济可行、技术可行的前提下，掌握投资节奏，结合自身优势有选择地稳步进入。对于希望参与投资的企业，本文提出如下建议。

　　1. 尽快熟悉情况，做好前期准备工作

　　考虑到国际市场对墨国能源改革的广泛关注和极大兴趣，可以预见先期进入的竞争激烈程度。本次改革推进速度快，改革力度空前，法律法规、监管机构设置均有较大变化，投资者应聘请当地顾问或在当地设置办事处，尽快了解当地情况、改革进展和最新动向，以充分掌握投资机会和潜在问题，为投资评价做好扎实的基础工作。

　　2. 结合自身条件，选取适当投资目标

　　国内公司应结合自身资金和技术水平，针对老油田增产、深水、页岩油气以及其他非常规项目，寻找适合自身特点的投资目标。技术优势对一场世界级的石油企业竞技而言，是较为关键的筹码。同时，能与国际大石油公司共同作业，对于学习深水资源开采及非常规能源开发是不可多得的机会。中国企业可以根据自身的技术特点，适当选取目标，争当作业者或以小股东身份参与项目。

　　墨西哥对外资流入的需求，也是中国企业突破的一个契机。中国企业可以抓住墨西哥放开私有资本进入能源领域、开放与国外能源企业合作的机会，积极投资于墨西哥油气资产。

　　3. 制定适当策略，保障投资效率

　　第一轮招标的深水、超深水等资源项目，开发难度大、资金要求非常高，应寻找适当合作伙伴分摊风险，共享经验；借鉴美国页岩气开发经验和模式，独立、中小规模石油公司具有高效灵活的优势，可考虑参与页岩气资源的开发；纯资本投资应着重考虑项目经济性和地上非技术风险，保障投资效率。

　　4. 把握投资节奏，抢占优势资源

　　目前，墨西哥国家石油公司保留资产已公布，近期将推出合作的主要是深水、非常规等投资较高、开发难度较大的项目，墨西哥国家石油公司或将通过自主协商或政府公开招标的方式选择合作伙伴。鉴于埃克森美孚和壳牌已经公开表示投资的意愿，中国企业应加快投资节奏，积极洽谈，掌握市场动向；同时与墨西哥国家石油公司及相关监管部门建立联系，与墨西哥政府进行良好沟通，尽快进入墨西哥市场。

　　5. 结合自身优势，发挥协同效应

　　墨西哥石油市场开发对于专业从事石油化工、炼油工程EPC服务的工程服务，专业服务于海上石油及天然气开发项目的海洋工程承包商和装备制造商意味着巨大商机。

　　中国企业应根据实际情况相互协调，分工合作，避免恶性竞争，发挥上下游一体化、甲乙方一体化、综合服务能力强的优势，选择合适的经营模式，加强在技术、人才、装备等方面的整合，在综合技术服务和油田综合服务项目领域实现突破，避免重复工作量，发挥团队优势和协同效应，共同开拓中国资本在墨投资新格局。

　　参考文献：

　　[1] 刘增洁。墨西哥矿产资源概况[J]. 资源与人居环境，2010（3）。

　　[2] Wood Mackenzie. Mexico upstream summary[R]. Countryreport,2014-08-05.

　　[3] 曾兴球。墨西哥油气改革态势分析[EB/OL].石油观察网。

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