林改配套政策下农户林业生产行为的变化探析

时间：2015-12-20 13:16:13 所属分类：经济学 浏览量:

1引言 林改主体改革（确权到户）基本完成后1）,林农成为林业生产经营主体，农户林业生产行为对中国林业发展、建设美丽中国乃至推进生态文明都有直接影响。为巩固和深化林改、促进和引导农户林业生产，政府在规范林权流转、建立政策性森林保险制度、完善生态

　　1引言

　　林改主体改革（确权到户）基本完成后1）,林农成为林业生产经营主体，农户林业生产行为对中国林业发展、建设"美丽中国"乃至推进生态文明都有直接影响。为巩固和深化林改、促进和引导农户林业生产，政府在规范林权流转、建立政策性森林保险制度、完善生态效益补偿制度、扶持林业合作组织发展等方面实施了一系列配套政策[1].研究这一系列林改配套政策是否对农户林业生产行为产生积极显着影响等问题，将在有效引导农户林业生产行为、完善林改配套政策体系等方面有重要现实意义。

　　林业生产主要包括森林的培育（造林和抚育）和利用（采伐）两部分[2].农户林业生产行为是农户在林业生产活动中的行为表现，即农户林业生产行为主要包括造林行为、抚育行为和采伐行为。国内外文献主要从产权管制、投资经济学、外部经济环境等角度来研究农户林业生产行为影响因素。比如ZhangD等研究了不同林业产权体制下加拿大不列颠哥伦比亚的农户造林投资行为[3];张道卫等、HartmanRichard等学者从建立和完善最佳轮伐期模型，分析了直接影响木材价值因素（如土地生产力、采伐成本、利率等）和非木材价值因素（如森林游憩、美好环境、生物多样性等）对林农采伐行为的影响[4,5].在中国，农户成为集体林区主要经营主体后，学者们主要从以下方面开始研究农户林业生产行为：①林改后农户林业生产行为评价和绩效研究，研究者们普遍认为林改后农民的造林积极性提高、采伐理性，家庭林业收入增加、造林面积有较大程度的增长[6,7];②对农户林业生产行为影响因素的研究，比如杨萍等分析了林改后农户造林意愿的影响因素[8].何文剑等、韩锋等分析了农户采伐行为的影响因素等[9,10].国内现有文献研究极大丰富了后林改时期农户林业生产行为研究领域，但也存在仍需进一步研究之处：①现有研究以农户单个林业生产行为作为研究对象，对农户林业生产过程中主要三种行为（投入、造林、采伐行为）缺乏系统研究；②抚育作为林业生产过程中的一个重要环节，现有文献主要从林业经营技术角度进行研究，从社会经济学角度的研究文献不多；③林改配套政策是继确权到户之后政府为引导和激励农户林业生产行为等而实施的一系列重要林业政策，林改配套政策实施效果需要进行跟踪和测度。

　　本文将农户造林、抚育和采伐行为作为一个系统，探讨林权流转、政策性森林保险、公益林补偿、林业合作组织、木材采伐限额管理、林业税费等林改配套政策对农户造林、抚育和采伐行为的影响，为政府完善林改配套政策体系提供理论基础，从而激励和引导农户积极从事林业生产、巩固和深化"资源增长、农户增收"的林改成果。

　　2模型设置、估计方法与数据说明

　　2.1模型设置与研究假设

　　张道卫等根据"弗斯曼公式"（Fausta-mannformula）及造（营）林投资经济学理论推导出林地的最大期望值，进而用林地最大期望值反推影响农户林业生产行为的因素[4],研究认为影响农户林业生产行为的主要是政策要素、家庭特征、市场环境等。本文主要探讨林改配套政策对农户林业生产行为影响，故林改配套政策是本文的主要研究变量，农户家庭基本特征和市场环境等作为控制变量，分别建立农户造林、抚育和采伐行为方程如下：

　　式中Y1、Y2、Y3分别表示农户造林行为、抚育行为和采伐行为；policy为林改配套政策向量组；X11、X22、X33分别表示农户造林、抚育和采伐行为的控制变量组；α、β、k分别表示系数向量；ε、γ、μ分别表示3个方程的扰动项。

　　根据政府林改配套政策实施重点，本文主要考察林木采伐限额管理制度、林业税费、林权流转、生态公益补偿、政策性森林保险、林业合作组织等6项林改配套政策对林农林业生产行为的影响。因林改配套政策的主要落实对象是农户，配套政策通过农户的主观感受、评价和参与，进而影响农户林业生产行为。因此，本文将采用林农对林改配套政策的相关评价或参与指标来反映其对林农林业生产行为的影响。当林农对林改配套政策满意度越高或参与度越高，则造林、抚育行为越积极，采伐行为更理性。据此，提出本文研究假说：林改系列配套政策与农户造林、抚育行为正相关，对农户采伐行为的影响不确定（或采伐行为更加理性）。

　　2.2估算方法

　　造林、抚育和采伐行为是农户林业生产过程中连续有关联的3个基本环节，同一个样本农户的不可观察因素可能同时对造林、抚育和采伐行为造成影响，这3个方程的扰动项可能是相关的，故将这3个方程看成一个系统、同时进行联合估计，可以提高估计效率。因此，本文采用"似不相关回归"模型（SeeminglyUnrelatedRegressionEstimation,简记为SUR）对农户林业生产行为进行联合估计。SUR模型通过求解联立方程（1）得到的估计参数，反映林改配套政策对农户造林、抚育和采伐行为是否存在显着影响及影响程度。

　　2.3变量界定

　　（1）因变量。在《林学名词》中，造林就是森林营造本身[2],农户造林行为就是森林营造的表现。因此，造林面积指标能很好地衡量农户造林行为（Y1）。同理，本文用抚育面积和采伐面积分别表示农户抚育行为（Y2）和采伐行为（Y3）。

　　（2）自变量。自变量分为两类：一类是本文主要研究的林改配套政策变量组，另一类是控制变量组（参考表1）。根据前文分析，本文主要考察林木采伐限额管理制度、林业税费、林权流转、生态公益补偿、政策性森林保险、林业合作组织6项林改配套政策，而农户对林改配套政策的满意度和参与度直接反映了林改配套政策的效果，因此本文将采用林木采伐指标评价、税费负担评价、林权流转评价、森林保险评价、生态公益补偿评价、是否加入林业合作组织6项指标来研究相关配套政策对农户林业生产行为的影响。特别说明的是，有学者认为农户对配套政策主观评价中，选择"不清楚"表示其对配套政策缺乏认知，不能构成具体评价[11].本文认为农户是政策信息传递的最终接受者，农户能否接收到相关政策信息是对林改政策宣传是否具有深度和广度的一种评价，应该纳入评价体系。因此农户对配套政策满意度评价等级分为4类（即不清楚="0";不满意="1";一般="2";满意="3"）。

　　其次，控制变量主要包括家庭林业特征和市场环境等因素，将各行为方程的控制变量设置如下：①造林行为方程控制变量（X1），包括采伐面积、家庭劳动力数量、家庭人均林地面积、农户家庭林业投入和城市化水平；②抚育行为方程控制变量（X2），包括造林面积、家庭劳动力数量、家庭人均林地面积、农户家庭林业投入和城市化水平；③采伐行为方程控制变量（X3），包括商品林面积比例、家庭劳动力数量、家庭人均林地面积、农户家庭林业投入和城市化水平（见表1）。

　　2.4数据来源及描述性分析

　　湖南是南方集体林区主要省份之一，2010年基本完成确权到户的主体改革（《2010年湖南省林业发展报告》[12]）。本文数据主要来自笔者参与的国家林业局课题"湖南省集体林权制度跟踪监测研究（2013年）",调查在2013年7-8月完成，获得报告期为2012年的500农户样本数据。调查根据经济状况和资源分布选择了具有代表性的茶陵县、慈利县、凤凰县、衡阳县、花垣县、会同县、蓝山县、平江县、新邵县、沅陵县10个县，每个县随机选取5个村，每村抽取10户样本，一共500户。此外，本文也运用了《湖南省统计年鉴》[13]中各样本县"城市化水平"指标，以控制各样本县社会经济环境可能产生的差异。

　　从调查数据来看，样本农户家庭平均人口为5.04人，其中劳动力平均为2.88人。农户家庭拥有林地块数的样本均值为4.19块，家庭平均林地面积为3.92hm2.有造林、抚育和采伐行为的样本农户分别为34.2%、14.2%和16.0%.样本农户对林改配套政策主观价值评价的数据基本特征见表2.选择对配套政策满意和不清楚的样本农户比例相对较高，选择不满意和一般的样本农户比例较低。比如生态公益补偿评价，对该政策满意的农户为40%,不清楚该政策的样本农户为55.4%,而不满意该政策的农户为2.6%,选择一般的为2.0%.此外，加入林业合作组织的样本农户比例为3.0%,即15户。

　　3实证结果及分析

　　本文运用STATA12.0软件，采用似不相关回归模型（SUR）系统估计系列林改配套政策对农户造林行为、抚育行为和采伐行为的影响（估计结果请参考表3）。从整体估计结果来看，联立方程组P值十分显着（P=0.000），说明似不相关回归模型（SUR）设置效果较好。

　　3.1实证结果

　　林改配套政策对农户林业生产行为的影响实证结果如下：

　　（1）造林行为（Y1）。林权流转、林业合作组织与农户造林行为分别在10%和5%的水平显着正相关，与前文假设相符。

　　（2）抚育行为（Y2）。林权流转与农户抚育行为在1%的水平显着负相关，林业合作组织与农户抚育行为在1%的水平显着正相关。林权流转与抚育行为负相关与前文假设相悖。这里的林权流转主要指林地经营权流转。林权流转评价与农户抚育行为显着负相关可能原因是：一方面是林地流转政策影响林农预期，另一方通过实际调查来看，流转林地林木一般为成熟期，不需要抚育。

　　（3）采伐行为（Y3）。林权流转与农户采伐行为在1%的水平显着正相关，林业税费与因变量在10%的水平显着正相关。采伐是农户林业收入的主要来源之一，林业税费主要从农户采伐收入中征收，比如育林基金。林业税费评价满意度越高，农户采伐行为应更加理性，即较低的林业税费能降低林农采伐成本，增加收益。

　　总体来看：　　　　（1）林权流转对农户造林、抚育和采伐行为均有不同方向的显着影响。　　　　（2）是否加入林业合作组织对农户造林和抚育行为有显着正影响，说明政府促进林业合作组织有利于激励农户林业生产。

　　3.2结果分析

　　根据实证结果，林权流转、林业合作组织、林业税费对林农生产行为有不同程度和方向的显着影响，而林木采伐限额管理制度、政策性森林保险和公益林生态补偿制度暂时对林农生产行为暂无显着影响。三个与林农生产行为暂无显着影响配套政策的可能原因如下：

　　（1）林木采伐限额管理制度与农户林业生产行为无显着影响的可能原因是：根据调查过程中与农户的访谈得知，农户一般自己并不向当地林业部门申报林木采伐指标，而是采用买卖青山的方式将活立木直接卖给木材收购商，由木材收购商申报林木采伐指标，但林木采伐限额管理制度仍会影响买卖青山价格进而影响林农收益。林改后，湖南省一方面注重森林资源保护，另一方面改革和创新林木采伐管理制度。比如在全国率先启用林木采伐管理信息系统办理林木采伐许可证，实施林木采伐指标入村到户阳光工程等。从基层林业站和林农访谈了解的情况来看林农申请林木采伐指标并无困难或障碍，这可能是该项政策与农户林业生产行为之间不显着的原因。

　　（2）政策性森林保险与农户林业生产行为不显着的可能原因是：2011年湖南省作为全国第一批试点省份开始对全省公益林实行政策性统保，而对商品林的政策性统保基本没有启动；根据实地调查来看，森林保险主要是针对造林后的林地和林木进行，政策实施的不普遍和针对特定林业生产阶段可能是政策性森林保险制度与农户林业生产行为不显着的可能原因。

　　（3）公益林生态补偿制度与因变量无显着影响的可能原因是：生态效益补偿主要是针对公益林，公益林以发挥生态效益为主，一般不能进行大面积采伐。调查中农户普遍反映生态补偿费偏低，即现有生态补偿标准可能难以激励农户积极从事林业生产。

　　4结论与政策建议

　　4.1结论

　　本文根据湖南省农户入户调查数据，运用SUR模型系统分析了系列林改配套政策对农户造林、抚育和采伐行为的影响。根据实证结果，有部分林改配套政策发挥着显着激励和引导农户林业生产行为的作用。但林改配套政策整体实施时间不长、农户对政策的认知程度不高（参见表2），应该进一步完善对林农生产行为有显着影响的政策，以更好的发挥政策效应。另一方面，政策性森林保险、林木采伐限额管理等林改配套政策暂对农户林业生产行为无明显引导作用。从理论分析和制度顶层设计目的来看，这一部分配套政策对降低林农经营风险、提高林业收入等方面有重要现实意义，应尽快找到政策对农户林业生产行为不显着的关键原因，从而进一步落实和完善这些政策以更好的激励和引导农户林业生产行为。

　　4.2政策建议

　　4.2.1进一步完善对林农生产行为有显着影响配套政策的建议根据实证结果：林权流转、林业合作组织和林业税费对农户林业生产行为有不同程度和方向的显着影响，完善建议如下：

　　（1）尊重农户意愿，规范林权流转。根据研究结果，林权流转是现阶段对林农三种基本生产行为都有显着影响的林改配套政策，但是样本林农对该项政策的满意度仅为4.4%,远远低于其他配套政策。林改后，为了缓解林地细碎化与林地规模经营优势的矛盾，政府鼓励林地流转。但促进林权流转的首要前提是尊重农户意愿，尽量避免林地流转过程中可能存在的林农利益损失问题。

　　（2）进一步推进林业合作组织发展。林业合作组织对农户造林和抚育行为有显着影响，且影响程度大于其他林改配套政策，但是目前参与林业合作组织的农户仅为3%.林业合作组织一方面能缓解林地细碎化带来的林地经营不规模问题，另一方面能降低林地经营风险，减少单个农户获取市场、政策等的信息成本。政府应鼓励农户建立各种形式的林业合作组织，并为各种类型的林业合作组织提供政策支持、技术培训和经费支持。

　　（3）营造良好的税费环境。本文认为如果政府坚持长期低林业税费政策，林业税费将成为一个较低的固定采伐成本，不会对农户采伐行为产生很大的波动。实际上，根据笔者近几年对湖南省林改跟踪监测调查结果来看，林改后湖南省农户家庭木材、竹材采伐量在逐年下降[14].

　　4.2.2对林农生产行为暂无显着影响配套政策的对策建议根据实证结果，林木采伐限额管理、政策性森林保险和公益林生态补偿制度3项政策暂时对农户林业生产行为并无显着影响，提出对策建议如下：

　　（1）促进林业收入多元化，以缓解不同主体追求效益最大化矛盾。森林采伐限额管理制度是国家按照合理经营、永续利用的原则，对森林与林木实行限制采伐，防止森林的滥砍滥伐。林改后关于政府是否要放松、甚至解除森林采伐限额制度的讨论较多。本文认为木材采伐限额管理制度的主要目的是为了平衡不同利益主体追求效应最大化，故木材采伐限额管理制度本身不一定是主要矛盾，真正的矛盾在于如何把蛋糕做大，满足各利益主体的效益最大化需求。即通过发展林下经济等途径促进农户林业增收，实现林业收入来源多元化，降低采伐在家庭林业收入中的比重，进而满足国家和社会追求生态、社会效益的最大化。

　　（2）扩大政策性森林保险实施范围。降低农户林业生产经营风险，离不开政策性森林保险政策的保障。当前政策性森林保险主要在公益林部分展开，发展商品林政策性森林保险，普及政策性森林保险政策是引导农户造林、抚育行为的重要途径。

　　（3）提高森林生态补偿标准。根据调查，提高生态补偿标准是农户普遍诉求。本文认为林业是有较强外部溢出性的行业，在中国经济高速发展30多年后，生态环境的恢复和平衡迫切需要政府财政加大对林业的扶植，以发挥其强大的社会、生态功能。

　　（4）增加农户对林改政策的认知。根据表2,样本农户中不了解或不清楚政策的比例较高，首先应查明是农户方面的原因（比如长期在外打工等）、或是政策落实等方面原因，进而有针对性地进行政策宣传和落实，增加农户对林改配套政策的了解，充分发挥出林改配套政策对林农林业生产行为的积极引导作用。

　　参考文献：　　[1]张建龙。林权改革：一个兴林富民的壮举[J].中国林业产业，2008,（5）：1-2.　　[2]沈国舫。从"造林学"到"森林培育学"[J].科技术语研究，2001,2（2）：33-34.

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