台湾工业化进程中农民收入与负担政策的演变

时间：2015-12-20 14:02:01 所属分类：信息产业经济 浏览量:

内容提要：作者以比较翔实的材料，探讨了我国台湾工业化进程中农民收入与负担政策的演变过程，认为其完成了由压挤到优惠再到补贴的过程，值得总结与借鉴。 关键词：台湾地区 工业化进程 农民负担 研究台湾工业化进程中农民收入和负担政策的演变，可以从动态

内容提要：作者以比较翔实的材料，探讨了我国台湾工业化进程中农民收入与负担政策的演变过程，认为其完成了由压挤到优惠再到补贴的过程，值得总结与借鉴。

关键词：台湾地区 工业化进程 农民负担

研究台湾工业化进程中农民收入和负担政策的演变，可以从动态的角度展示当今世界上农民收入和负担问题中的主要模式：发展中国家和地区对农业和农民征税，而发达国家和地区对农业和农民进行补贴保护。台湾农民负担政策演变的历程说明，在一地贫困落后时，通过显性税收或隐性负担的形式从农业提供工业发展所需的资本；而当其工业发展和经济起飞后，又通过优惠政策并过渡到补贴政策，力图保护农业发展和提高农民收入。由此可见，农民收入和负担政策与经济发展的水平和工业化的程度有着密切的关系。台湾农民收入和负担问题在工业化进程中呈现出明显的阶段性特点，其政策的调整和改革也有规律及经验教训可循，值得研究。

一、工业化前期的土地改革与农民积极性的高涨

20世纪40年代末50年代初，台湾社会还处于前工业化时期，农业在经济总体中占主导地位。1949年前后，台湾人口急剧增加，粮食短缺，物价上涨，广大佃农生活朝不保夕，阶级矛盾十分尖锐。退居台湾的国民党在台湾开展了意义深远的土地改革。

台湾的土地改革分三个阶段进行。第一阶段是在不废除原有租佃制度或不剧烈改变他们现状的前提下，降低地租，改善佃农的生活。推行三七五减租，把每年收成的25％作为土地投入后，将剩余部分在地主和佃农之间平等分配，规定农民交纳的地租不能超过土地正产品全年产量的37．5％。第二阶段，“公地放领”。1951年台湾政府实施《台湾省放领公有地扶植自耕实施办法》。将台湾光复时接管的日本殖民政府和日本私人占有的土地出售给农民．地价是耕地正产品全年产量的2．5倍，由购地农产用实物分10年20期还清，年息4厘。第三阶段，即“耕者有其田计划”，以所有的佃农变为土地的主人为目标。《耕者有其田法案》于1953年颁布，规定一个地主最多允许保留3公顷中等水田或相当于此的土地，超过部分由台湾政府征收后转售给农民。地价定为主要作物年收成的2．5倍，在10年内20次以分期付款方式还清①。
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① 李国鼎：《台湾的现代农业》，东南大学出版社1996年版，第64—65页。

台湾五六十年代的土地改革，主要是从调整社会财富分配、培养自耕农、提高农业生产的角度出发的，在性质上属于和平土改类型。由于国民党政府与台湾当地的封建地主阶级没有什么利益瓜葛，因而土地改革推行得较为切实。在台湾，正如其他地方一样，拥有财富是个人威望和社会地位的象征，拥有土地是农民梦寐以求的愿望。所以，作为一个农民，尤其是佃农，得到一方土地，那他就是“翻身作主人了”，劳动的性质也就改变了，他不再为别人而劳动，而是为自己的幸福而工作。成为土地主人的农民生产积极性空前高涨，据当时一位学者的记载：一位农民说，他一辈子也没有梦想到，在他有生之年能够拥有属于自己的土地，于是比以前更加勤奋的工作，想尽各种办法来增加生产，对于各种病虫害的防治都非常积极主动①。

土地改革是台湾历史上前所未有的重大事件，其社会意义尤为重要。正如一些学者指出，土地改革导致了农民和新兴土地购买者的收入提高以及农村儿童受教育程度的提高②；从人类学的观点来看，台湾的土地改革产生的社会和经济的变化长时期地给整个岛屿带来巨大的利益③。台湾的土地改革是台湾工业化前期的重要准备，也是台湾战后农业农民政策演变的起点。

二、工业化起步阶段农业培养工业与压挤政策

(一)工业化起步阶段农业培养工业

台湾政府在土改后农业获得迅速发展的形势下，提出了以“农业培养工业、以工业发展农业”的政策口号。在农业的培养下，台湾工业化进入了起步阶段。1952年农业净值占台湾生产总值净额的比重为35．9％，工业只有18％。经过十多年的发展，1963年农业净值在生产总值净额的比重下降为26．8％，工业增加到28．1％，工业产值从此超过了农业④。在这十多年里，“工业发展农业”只是口惠而实不至的许诺，而“农业培养工业”则有田赋、肥料换谷等压挤农业和农民剩余的制度作保障。

压挤政策是台湾政府优先发展工业战略的必然结果。蒋介石多次强调要努力实现工业化。台湾官员也表示“应以工业为先”⑤。在这些决定之下，台湾战后二十余年的农业计划和政策，都具有所谓的“都市与工业的偏见”⑥。台湾工业化原始积累的资本除了政府从大陆带去的和美国的援助，最主要的是压挤农业和农民的剩余。

在优先发展工业的方针下，台湾农业在当时面临着两大任务：一是尽量增加粮食生产，以满足工业化过程中逐年增加的城市人口的需要；二是大量生产外销农产品，以提供工业化所需要的外汇。虽然“培养工业”的压挤政策导致农业资源大量流人工业，但由于土改后农民积极性的提高，以及劳动密集型产业的发展为农民非农收入的提高创造了条件，所以土改后至60年代中期，台湾农业得到了充分的发展。1953—1968年，平均年增长率达到5．5％。1968年稻谷产量251．8万吨，比1952年增长62．35％。这期间，种植业增长0．9倍，林业增长1．7倍，畜牧业增长2倍，渔业增长3．4倍⑦，与出口和原材料加工相关的林、畜牧、渔业等产品以更高的速度增长，表明台湾农业结构多元化发展的顺利进行。农业发展为压挤政策的实施提供了物质基础。
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① 萧国和：《台湾农业兴衰40年》，台湾自立晚报出版社1991年版，第64页。
② Anthony Y．C．Koo：《台湾土改的经济效果》，《亚洲纵览》1966年第6卷第3号，第150—157页。
③ Bernard Galli：《台湾乡村发展：政府的作用》，《乡村社会学》1964年第29卷，第313—323页。
④ 中国社会科学院台湾研究所：《台湾总览》，1992年版，第187页。
⑤ 萧新煌：《三十年来台湾农业政策的演变：1953—1982》，毛育刚主编：《台湾农业发展论文集》，台湾联经出版事业公司1994年版，第14页。
⑥Lipton，Michael：Why Poor People Stay Poor，Cambridge Harvard University Press，1977。
⑦ 杨德才：《工业化与农业发展问题研究一一以中国台湾为例》，经济科学出版社2002年版，第36页。


(二)压挤的政策措施

在20世纪50年代初到60年代中期的十多年间，台湾的各项政策都发生了重大变化，但有一项政策一直不遗余力地施行，即为了积聚工业发展所需的原始资本，而实施压挤农业和农民剩余的“农业培养工业”政策。压挤政策的主要政策手段是田赋和肥料换谷制度。

国民党在1945年进驻台湾之后，便以战时财政的名义把台湾的地租制度从货币地租交纳制改为实物交纳制，即以稻米及其他农产品作为农业税及各种附加，又称田赋征实制。台湾农民的田赋负担随着稻米产量的提高而增加，田赋负担比稻谷的产量增加更多更快。1968年每公顷稻谷产量比1950年增加0．72倍，而1968年每公顷田赋征实比1950年增加0．91倍．1950年田赋占稻谷产量的比率是4．7％，1968年上升至5．2％(见表1)。

表1 台湾田赋征实标准之变动(1950—1968)

年份|每赋元征实额(稻谷)|每公顷田赋征实数(A)|指数| 每公顷稻谷产量(D)|指数|(A)／(B)比率％
1950| 14.16| 229| 160.1| 4 920| 116.4| 4.7
1953| 14.16| 229| 160.1| 5 624| 133.0| 4.7
1962| 19.37| 314| 219.6| 7 093| 167.8| 4.4
1967| 26.35| 427| 298.6| 8 179| 193.5| 5.2
1968| 27.00| 437| 305.5| 8 477| 200.5| 5.2

资料来源：台湾统计资料，转白杨德才：《工业化与农业发展问题研究一一以中国台湾为例》，经济科学出版社2002年版，第8l一82页。基期：1946年：100。稻谷：公斤

田赋是由政府向农民直接征收的显性的负担，其实并不是台湾农民的主要负担。田赋之外的肥料换谷制度才是台湾政府压挤农民剩余的主要手段。台湾政府从1948年起实施肥料换谷制度。农民所需的化学肥料必须用稻谷交换，两者的交换比率通常对农民很不利，实际上是对农民的一种隐性税收。1949年，政府规定的稻米价格比市场价格低38％，1950年后相当长一段时间内这一差额保持在20—30％①。换谷肥料价格不仅比进口肥料成本及省产肥料成本高，也比现金肥料高。1960年肥料换谷价为每吨3 188元，而肥料销售成本只有2 145元，差价达1 043元之多。在54．5万吨的肥料销售量中，专营肥料赔销的台湾粮食局净赚5．7亿新台币。这种制度从台湾政府掌握粮食的角度来看，效果是显著的。该制度从1948年起很顺利地实施到1972年，历经25年之久②。

此外，台湾农民还有为数不少的额外负担。自1947年开始随赋收购稻谷，按田赋每赋元征购稻谷12公斤，收购价格平均等于市价二成左右，这一巨大差额也是农民负担之隐藏税；至于田赋带征防卫捐与教育捐、以及增加田赋征实的数量等，均为农民之额外负担。据估计，在1952年至1971年期间，台湾政府透过各项稻谷征收所得的额外收入，平均每年高达88 700万元(以1964年新台币固定币值计算)③。通过田赋征实、肥料换谷等制度，台湾工业化从农业和农民中获取了大量的资本积累。据有关研究，从农业部门流出的剩余，1952年为44亿元，1952一．1955年的年平均量为49亿元，1956—1960年的年平均量为3l亿_____________________________
① 李溦、冯海发：《台湾农业为工业化提供资本积累的模式及时间探析》，《台湾研究》1994年第2期．
② 范爱军：《台湾经济研究》，济南出版社1995年版，第166页。
③ 汤俊湘：《经济政策》，台湾三民书局1981年版，第107—109页。

元，1961—1965年的年平均量为32亿元，1966—1970年的年平均量为25亿元。占农业生产总额的比重，1952年为22％，11)52—1955年为22％，1956—1960年为12％，1961—1966年为10％，1966—1970年为6％①。

(三)压挤政策的隐蔽性与农民对政府的信任

一般而言，压挤的政策容易导致被压挤者的反抗。但从台湾50年代到60年代中期的情况来看，找不到农民反抗的证据。当然，反抗的形式可以是显性和积极的，譬如农民闹事等；也可．以是隐性和消极的，譬如农民种田积极性的下降等。从这一时段台湾农业生产持续发展的情况来看，农民并没有因为压挤的政策而失去对农业生产的信心。

台湾政府为了避免压挤过程中农民的反抗，主要依赖肥料换谷等隐蔽的方式来压挤农业农民剩余，政府直接向农民征收的田赋与土改前农民的地租相比，已大大减轻。1949—1952年农民平均每耕种一公顷稻田需交纳地租2 057公斤稻米，1953年以后，只需交纳田赋200多公斤，地价和地息l 426公斤②。由于地价和地息是原来无地或少地的农民购买土地时分摊到每年的费用，按规定在10年内付清。虽然地价和地息也是挤取农民剩余的一种手段，但得到土地的农民一般都不把它们当作政府强加的负担，相反视之为政府恩赐下自己必须作出的回报。农民实际认为的负担是每公顷200多公斤稻米，只相当于土改前的1／8。

因为土地改革，成为土地主人的农民生产积极性空前高涨，努力生产带来了收入的稳步上升；与以前相比，农民又感到税负很轻，因而农民不仅对政府心存感激，而且对政府充满信任。这样，在农民高涨的积极性和对政府的信任中，政府隐蔽地通过肥料换稻谷等方式大量压挤农业和农民剩余，在农民注意不到的时候，达到了积聚工业化原始资本的目的。
三、工业化起飞阶段农民收入偏低与优惠政策

(一)工业化起飞阶段农民收入的偏低

经过十多年的积累，台湾工业化从60年代末期始步人了起飞阶段。到70年代末，台湾的工业产值已经接近经济总体的一半，而农业产值则下降到总体经济的10％左右。在工业持续高速发展的时候，农产与非农户的收入差距拉大。1964年台湾农户收入平均是非农户收入的96．59％，1970年台湾农户收入平均只有非农户收入的67．09％。以后由于优惠政策的实施，农户与非农户的收入差距有所缩小，但台湾农产相对非农户收入偏低的现象一直存在(见表2)。

农民收入偏低严重挫伤了农民务农的积极性，致使农业陷入了困境。1960年代末，台湾农业在连续20年持续增长后，经历了战后第一场衰退。1969年台湾农业的国内生产总值(GDP)比上年不但没有增加，反而下降了0．6个百分点，农作物产出减产4．1个百分点。农业的困境导致米价上扬，农产品出口下降，台湾的谷物自给率降到83％③。农业发展的困境引起了学界和政界的激烈争论。当时朝野舆论一致叫喊“农业危机”。一位农业经济学
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① 李溦、冯海发：《台湾农业为工业化提供资本积累的模式及时间探析》，《台湾研究》1994年第2期。
② 范爱军：《台湾经济研究》，济南出版社1995年版，第149页。
③ 周其仁：《台湾农业：大陆可以借鉴什么》，《战略与管理》1996年第3期。

家不无伤感地写道：“一个‘农业的秋天’正在‘工业的春天’里来临”①。1973年，台湾一位“立委”曾说，600万农民在过去二十余年的辛勤努力，增产报国，对于充裕粮食及协助工业成长，以争取外汇的收入，仍有其不可磨灭的伟大贡献。然而，今日的农业经济却在举国经济成长迅速，工业加速发展中而逐渐萎缩，农民的生活，仍然未能获得改善②。台湾政府认识到，农业的困境是“以工养农”片面工业化的结果，要解除农业的困境，就必须改变压挤农民的政策。

表2 农户与非农户平均每户所得(1964—1973) 单位：元(新台币)

年份| 农产| 非农户| 比较％| 年份| 农户| 非农户|比较％
1964| 27 995| 28 982| 96.59| 1974| 79 027| 101 638| 77.75
1966| 32717| 32 717| 92.99| 1975| 83 435| 110654| 75.40
1968| 30 154| 42 365| 71.18| 1976| 100041| 121 887| 82.08
1970| 32994| 49 177| 67.09| 1977| 107 917| 138 164| 78.11
1971| 38 538| 53 789| 71.65| 1978| 129 362| 163 717| 79.02
1972| 46410| 61 429| 75.55| 1979| 157 797| 198 027| 79.68
1973| 59 696| 77 618| 76.91| 1980| 198 523| 243 389| 81.57

资料来源：《台北地区八十年代个人所得分配调查报告》，台北1992年版，第20页。

改变压挤农民的政策为优惠农民的政策，需要有相应的经济社会条件。台湾进入工业化起飞阶段后，实施对农民优惠政策的条件基本具备。首先，此时工业已是台湾的主导产业，工业的盈利能力强，已可以依靠自身的积累而获得发展。其次，在工业高速发展的过程中，台湾政府有了大量的财政积累。1952年台湾各级政府的财政收入为34．69亿元，1965年的财政收入是1．952年的6．6倍③。工业发展的成就已经使得压挤农业的政策变得没有意义了。

(二)优惠政策措施

1969年，台湾政府签发了旨在减少农业生产成本和增加农民收入的“农业政策检讨纲要”和“农业生产改进措施”等农业政策文件，标志着压挤政策开始向优惠政策转变。1972年发起了为加速农村和农业发展并进一步改善农民福利的新农业政策。该政策由九个要点构成：废除稻谷与化肥的交换制度和降低化肥价格；稳定及调节农产品价格；为农民调整税收；改善农业信贷制度；农业生产专业区的扩展；改善农产品市场；投资于资源开发和农业基础设施；加强农业研究和发展；发展乡村工业。为贯彻新农业政策，台湾政府出台了一系列旨在减轻农民负担、提高农民所得的优惠措施。归纳起来，这些政策有如下要点：
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① 史济增：《台湾农业发展问题之演变》，载台湾中央研究院主编：《台湾经济发展方向及策略研讨会》，1976年，第12]页。
② 廖正宏：《光复后台湾农业政策的演变》，台湾中央研究院民族学研究所1986年版，第155页。
③ 台湾《中华民国统计提要》，1967年，表86。


一是废除化肥一稻米交换系统。1972年9月的加速农村建设重要措施的九点新政策中，最有转变意义的是废除肥料换谷制度，它标志着对农业压挤政策的结束，优惠政策的正式启动。二是从低订定肥料价格，减轻农民生产成本。自1970年第一期至1974年第一期止，曾先后四次降低肥料价格，如硫酸铵每吨自3 600元降至2 370元，尿素每吨5 800元降至3 800元，其他各种肥料价格也比照降低。1974国际肥料价格加进口费用，硫酸铵每吨为8 900元，尿素为13 900元，1974年第一期所配肥料，仍按上述低价计算，均不及国际价格三分之一。由于原料硫磺磷矿及国际航运费用大幅上涨影响生产成本的提高，为免台肥公司不堪赔累，自1974年6月起，将肥料价格提高60％，但与国际价格相比，仍低廉很多，如硫酸铵售价调整后每吨3 790元，仅及国际价格的43％，尿素价格调整后每吨为6 080元，仅及国际价格的44％。三是减轻农民赋税负担。自1974年上期田赋起，将田赋征实标准予以降低，即一般由每赋元收谷26．35公斤减为22公斤，三七五保留地每赋元征收谷由17．65公斤减为17公斤。随赋附征之九年国民教育经费每赋元稻谷0．65公斤，自1972年第二期起，已予停征。其他如农民、渔民出售自：行生产之农、渔、牧产品，在原则上均不征营业税与印花税，其综合所得税之扣除费用额度也由49％放宽为70％，其余房屋税、契税及使用牌照税等，均对农民订有减免优待①。四是设立粮食乎准基金，保障农民收益。肥料换谷制度废止后，为保障农民收益及掌握粮源，稳定米价，1974年，政府设立了粮食平准基金，以保证其以支持价格(高于生产成本20％)向农民购粮和向粮农无息贷款政策的实施②。如1974年初所公布该年第一期稻谷收购价格为蓬莱谷每公斤10元，在来谷每公斤8．5元；评定高屏地第一期随赋征购稻谷价格蓬莱谷每公斤10元，在来谷更提高为每公斤8．8元，均较市价为高③。五是出口税收优惠。为鼓励农产品出口，台湾政府在税收政策方面对农产品实行了一系列的优惠政策。主要形式有：外销退税，农产品及农产品加工品不但全部免征出口各税，而且对于已征各税，一律退还；租税减免，对外销农产品及农产品加工品企业，各种税收一律减免。产品半数以上外销的企业可享受5年免税或加速折旧的优待，增资扩展者可享受4年免税或加速折旧优待；保税制度，即通过“保税仓库”、“保税工厂”、“加工出口区”等形式，对某些农产品加工外销企业进口的原料，实行免税或减税④。六是促进农业现代化。计划自1973年1月至1975年6月止，分三期实施下列各项：改革农产品运销；加强农村公共投资；加速推广综合技术栽培；倡设农业生产专业区；加强农业实验与推广工作；鼓励农村地区设立工厂，其所需经费由中央政府成立特别预算分两年补助20亿，由各银行低息贷款18．2亿元，并由地方政府及农民团体筹措一部分配合款，合计共达40亿元以上⑤。

(三)优惠政策的歧视性与农民期望的提高

台湾的优惠政策看起来比较全面，力度也比较大。但是，这些优惠政策是不彻底的，从某种程度上说，这些优惠政策依然是歧视农民的政策。首先，农业作为比较效益低的传统产业，其资源在工业化高速发展时期受工业的强大牵引而大规模转移，使得农业处于“贫血”状态。这时即使不向农民征收任何税费，农业也会陷入危机。优惠政策虽然减轻了农民负担，但仍有在工业化抽取农业资源的基础上，继续抽取农业农民剩余的嫌疑。
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① 李国鼎：《台湾的财政金融与税制改革》(上)，东南大学出版社1994年版，第62—63页。
② 海闻：《台湾战后的经济发展和农业政策的转变》，赵玉琪、文贯中主编：《台湾的启示：土地改革研讨会记详》，纽约东方新闻出版社1992年版。
③ 李国鼎：《台湾的财政金融与税制改革》(上)。东南大学出版社1994年版，第63页。
④ 范爱军：《台湾经济研究》，济南出版社1995年版，第175页。
⑤ 李国鼎：《台湾的财政金融与税制改革》(上)，东南大学出版社1994年版，第62页。


其次，台湾当局虽然出台了一系列优惠政府，但“以农养工”歧视农民的政策没有根本性的改变。正如一位台湾学者所指出的，政府给农业部门的投资占总投资的比率仍日益降低，除了1973年这一年外，并无显著上升，反而是下降的。如果真要藉政策扭转农业部门的劣势地位，可能看是“过多”的投资，也是必须的。即使一时效率受损，也是必须的牺牲。而在理论上说，一时投资“效率”上无法得到适当的报酬，如能换得“公平”的补偿，或许正是长期“效率”持续的条件①。显然，台湾政府不愿为了农业的发展和长期的“效率”作必要的“牺牲”，优惠政策只是安抚农民的政策，而不是公平地对待农业和农民的政策。再次，台湾的优惠政策并不是重视农民的表现。台湾当局虽然宣称以增加农民收入为发展的目的，但实际政策仍旧是以“农产品”为主题。优惠政策是台湾当局用来缓解“农业危机”的措施，而缓解“农业危机”也是为了给工业大发展创造条件。农民收入并不是优惠政策的聚焦点，农民问题并没有得到应有的重视。正如一台湾学者所言，重视“农业”，不表示重视农民，因为“重农”往往却把农民当作手段②。

带有歧视性的优惠政策是不能满足台湾农民对生活不断提高的期望。土改后相当长一段时间里，台湾农民对土地有着强烈的认同感，土地是农民的安身立命之所，农业则是他们的生活目的，那时农民即使收入低，受压厉害，也不会放弃农业生产。随着工业化的发展，一般人对物质欲望的要求提高，农民自也不例外，他们一样也希望有更好的收入和生活环境。然而，农业生产不仅收入低，劳动辛苦，而且社会地位低下．农民在现实中逐渐认识到，农业生产是不能使他们过上与城市人一样的生活，农业生活的“神圣性”③到了1970年代以后，已经破坏了。寻求更高收入和企图摆脱低下地位的农民，尤其是年轻农民纷纷进入工业或涌入城市，这样，农业宝贵的人力资源大规模地流向了工业和城市，农业的问题没有解决，反而更复杂了。

四、工业化转型阶段农民收入的分化与补贴政策

(一)工业化转型阶段农民收入的分化

20世纪70年代后期，台湾传统的工业化目标接近实现，1980年台湾工业产值净额占生产总值净额达到了44．7％，农业产值净额占生产总值净额则下降到10％以下，工业化进入了新阶段，即从劳动密集型向技术密集型转型阶段。台湾的经济社会也迈人了比较富裕的阶段，但是台湾农民的收人问题不仅没有解决，反而复杂化了，其主要表现是农民收入的分化问题。

首先，农民收入与非农民收入相比持续偏低。优惠政策的实施虽然抑制了农民收入与非农民收入相比恶化的趋势，使1972年台湾平均农户收入回升到非农户收入的75．55％(见表2)，1980年台湾平均农户收入回复到非农户收入的81．57％，但此后农户收入与非农户收入的比例一直在这一水平徘徊，并略有下降，1991年平均农户收入只有非农户收入的79．95％(见表3)。

其次，农民收入差距拉大。由表4可见，80年代初，台湾民众收入的基尼系数很小，收入处于相对平均阶段。之后，基尼系数不断上升，贫富差距迅速拉大。在农民内部，从1981年到1991年，农业资本家人数没有多大变化，而其所得占“国民”所得的比例不断增加，1991年1％的农业资本家占到了国民收入的4％，显示了农业资本家的财富急剧增加。另一方面，农业小资本家和农业工人的人数在这十余年间不断下降，其所得占“国民”所得的比重下降更快，显示农民中产阶层的萎缩，农民收入分配两极分化。
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① 萧新煌：《三十年来台湾农业政策的演变：1953—1982》，毛育刚主编：《台湾农业发展论文集》，台湾联经出版事业公司1994年版，第160页。
② 萧新煌：《三十年来台湾农业政策的演变：(1953—1982)》，毛育刚主编：《台湾农业发展论文集》，台湾联经出版事业公司1994年版，第157页。
③ 黄俊杰：《战后台湾的转型及展望》，台湾正中书局1998年版，第119页。

表3 农户与非农户平均每户所得(1980—1991) 单位：元(新台币)

年份| 农户| 非农产| 比较％| 年份| 农户| 非农户|比较％
1980| 198 523| 243 389| 81.57| 1986| 294 148| 353 023| 83.32
1981| 219 696| 279 956| 78.48| 1987| 314 370| 378 285| 83.10
1982| 232 870| 287 497| 81.00| 1988| 343 140| 424 814| 80.77
1983| 247 548| 309 360| 80.02| 1989| 384 559| 481 149| 79.93
1984| 262 260| 327 988| 79.96| 1990| 424 204| 539023| 78.70
1985| 271 271| 333 041| 81.45| 1991| 484 495| 606 021| 79.95

资料来源：《台北地区八十年代个人所得分配调查报告》，台北1992年版，第20页。表4 台湾阶级结构及各阶级所得占国民支配所得变化(1981—1991) 单位：百分比

年份|资本家(农业)| 资本家 (非农业)| 小资本家 (农业)| 小资本家 (非农业)|经理／专业者 (非农业)| 工人(农业)| 工人(非农业)|基尼系数
1981|0.1／0.1| 3.7／4.4| 14.7／9.5| 16.4／13.9| 8.2／10.6|4.0／2.5|52.9／44.6| 0.281
1982|0.2／0.2| 4.1／5.0| 14.5／9.4| 166.6／13.9| 8.0／10.4|4.2／2.4|52.4／42.6| 0.283
1983|0.1／0.1| 4.2／5.0| 12.6／8.0| 17.5／14.4| 7.9／10.6|3.7／2.1|54.0／43.4| 0.287
1984|0．I／0.1| 4.2／5.1| 11.2／6.6| 17.7／14.6| 7.2／9.2|3.6／2.0|56.1／45.0| 0.287
1985|0．I／0．]| 4.5／5.5| 11.2／6.7| 17.9／14.4| 6.8／8.8|3.7／2.0|55.9／44.8| 0.290
1986|0．I／0.2| 4.6／6.0| 9.9／6.0| 18.8／15.0| 6.7／8.7|3.6／2.0|56.3／43.8| 0.296
1987|0．I／0.3| 4.8／6.0| 9.2／5.4| 18.4／15.2| 6.5／8.3|3.7／2.0|57.3／45.0| 0.299
1988|0．I／0.1| 5.7／6.7| 9.5／5.4| 18.3／14.8| 6.9／8.6|3.2／1.7|56.3／44.0| 0.303
1989|0．I／0.1| 5.0／6.0| 9.0／4.7| 18.2／14.6| 7.4／8.9|3.0／1.5|57.3／44.8| 0.303
1990|0.1／0.2| 5.4／6.3| 8.0／3.9| 18.3／13.8| 8.0／9.4|3.0／1.5|57.2／44.4| 0.312
1991|0．I／0.4| 5.3／6.0| 7.1／3.4| 18.1／13.3| 8.1／9.8|2.7／1.3|58.6／44.4| 0.308

说明：表中以“／”相连的两个数据，前一个系该阶层人数占总人数比重，后一个系其收入占总收入比重。如1981年农业小资本家的人数占总人数的比重为14．7％，其收入占全体“国民”支配收入的比重为9．5％。资料来源：王家英：《台湾的阶级发展与资本外移》，香港《信报：财经月刊》1994年第l期。

再次，农民收入的非农化。台湾农民受收入偏低的影响，在工业发展的推动下，农业劳动力大量地流向工业和服务业部门。虽然台湾农民对种田已失去了积极性，但由于土地改革使台湾农民基本上都拥有了大小不等的一块土地，农民大多不愿放弃土地的所有权，这样在台湾农民向工业和服务业转移的过程中，形成了台湾农业的兼业化问题。农民把外出兼业当作自己的主要工作，把农业当作副业，这样台湾农民的收人中，来自非农业的收入越来越大，来自农业生产所占份额越来越少(见表5)。80年代以后，台湾农民收入中来自农业的比重已低于1／4，农业收获的多少对大部分农民而言，已经不再重要了。

农民收入的分化导致了严重的后果：一是农民没有了务农的积极性；二是农业劳动力高龄化现象突出，青年农民短缺。根据调查，1992年，在农场经营人员中45—65岁的农场经营人员接近57．3％，而65岁以上者占到了19．3％①。三是新形势下农业问题变得更加错综复杂，譬如农业比较效益继续下降，农产经营规模过小，资源滥用和环境污染问题，还面临着加入WTO和自由贸易化的严重冲击等。为了解决、至少是缓解农业农民面临的这些复杂
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① 台湾《台湾农业年报》1993年．第312页。


问题，台湾政府决定在原来优惠农民政策的基础上，开始施行补贴农业农民的政策。另一方面，这一阶段农民数量的大量减少，也为台湾补贴政策实施提供了有利的条件。1978年台湾农业的就业人数是155．3：万人，占总就业人数的24．9％，1986年农业的就业人数是131．7万人，占总就业人数的17％，1990年农业的就业人数是106．4万人，只占总就业人数的12．90％①。显然，只有当农业劳动者成为社会的少数群体的时候，由社会的多数给予他们补贴政策才有持续的可能。

表5 农户平均每户所得来自农业所得的比重(1964—1991) 单位：百分比

年份 农户所得中来自农业所得比重
1964 64.70 1976 38.94 1984 24.76
1969 52.63 1977 34.64 1985 24.76
1970 48.69 1978 28.81 1986 23.22
1971 45.23 1979 25.57 1987 24.19
1972 42.29 1980 24.81 1988 24.27
1973 45.56 1981 26.37 1989 21.98
1974 48.10 1982 27.87 1990 20.10
1975 45.26 1983 25.63 1991 21.38

资料来源：《台北地区八十年代个人所得分配调查报告》，台北1992年版，第21页。

(二)补贴政策措施

20世纪80年代初期，台湾政府开始推行第二次农村土地改革，企图通过土地的规模化经营来提高农民收入。1982年台湾政府出台了提高农民所得加强农村建设方案，提出这一阶段的一个中心任务是增加农民收入。到1985年7月，台湾农委制订了“改善农业结构提高农民收入”的计划，明确地将政策的主要目标集中为：提高农民收入，缩小农业与非农业收入的差别；改进农村的环境和农民的福利。增加农民收入成了台湾经济发展的重中之重，对农业农民优惠的政策开始转变为对农业农民补贴的政策。其主要内容如下：

一是推行第二次农村土地改革。台湾上个世纪50年代推行的土地改革造就的“小农”生产模式，曾促进了农业生产的大发展。但随着工业化的推进，“小农”生产比较效益低的缺陷日益显露，成为了农民收入偏低的一个重要制约因素。到了80年代，台湾农产品短缺的问题已经解决，农民收入问题成为了焦点。为提高农民收入，当局努力促进“小农”向“大农”方向转变，鼓励土地转换和买卖，促进土地各种方式的流转，以便集中土地发展专业化、企业化和机械化的农业。台湾当局推行的第二次土地改革，是根据工业化进程中的新问题而对第一次土改的“否定”，鲜明体现了台湾农民农业政策的阶段性特点。二是停征田赋。台湾农民在1980年代的田赋负担已大大降低，到1988年，台湾政府决定停征田赋，这标志着用税收手段吸取农业剩余时代的终结，农民自古以来就存在的一个直接负担被取消了。三是农产品价格支持。除了保证以高于成本20％的价格向农民购买稻谷以外，还设立了高梁、玉米、大豆等产品的保证价格。1983年，玉米的保证价格每公斤15新台币元，大豆是25新台币元，高梁是14新台币元，这些价格都是同类产品进口价格的1倍。四是农业生产投入补助。为降低农业生产成本，政府补助农业燃料和动力，还为农民的农业投入提供低息贷款。另外，政府拨款改善农业水利、交通等，也是一种间接的投入补助。五是农产品进口壁
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① Taiwan Statistical Data Book, 1991 。

垒。进口保护的措施包括关税与非关税限制。虽然因为美国的压力，台湾农产品的进口关税逐渐降低，但在1988年，所有农产品的加权平均关税率仍在8％左右。对于一些台湾能够生产的农产品，则尽量限制进口以保护国内生产者的利益。这种保护政策的结果，使得台湾的农产品价格普遍高于国际市场价格。农民的稻米价格从50年代低于国际市场30％，上升为1982年国际市场价格的270％；用通用的“名义保护系数”(即农民所得价格与国际价格之比)来衡量，1982年其他主要农产品保护系数分别为：小麦2．15，大麦2．3，玉米2．5l，大豆1．96，牛肉1．02，家禽1．37，都超过国际市场价格(平均超过55％)。如果用包括政府非价格支持在内的“生产者补贴等值系数”(生产者所得的产品单位补贴与国际价格之比)来衡量，1982年至1986年台湾种植业的保护程度为30—70％，全部农产品的平均保护程度为19．2％。在争取加入WTO的过程中，为减少因调低关税对岛内农业造成的冲击，在不违反WTO要求的范围内，当局决定采取从量税、复合税、季节税及配额关税混合运用的办法①。六是稻田转作奖励计划。70年代中期开始，因生活水平的提高，台湾入主食大幅减少，人们对稻米的消费量迅速下降，但生产却减少不多，形成了供过于求的局面。针对这种情况，台湾于1983年开始推行稻田转作奖励计划，规定自1983年起种植水稻的稻田，转作玉米、高粱者，每期公顷作物补贴稻谷1公吨；转作园艺作物、杂项作物、休耕及养殖渔业者，每期公顷作物补贴1．5公吨稻谷，并规定凡转作稻田均给予连续三年补贴，接受实物补贴的稻田，如转作饲料玉米及高梁者由政府按保证价格收购。为便利稻田转作计划实施，自1988年起将实物补贴改为现金补贴，原补贴稻谷1公吨者，改为补贴现金16 500元，原补贴稻谷1．5公吨者，改发现金24 750元。由于实行稻田转作计划，使稻田面积大幅减少，水稻种植面积由1984年的58．7万公顷，减少到1993年的39．1万公顷，稻米产量也由1983年的248万吨减少至1992年的182万吨②。七是直接给付补贴。加入WT0前，在农产品贸易自由化成必然趋势的形势下，过去的农产品保护政策和价格补贴已构成自由贸易的障碍，不利于台湾申请入关。为减少人关阻力，台湾将原来的农产品价格补贴政策改为农地补贴政策。农地补贴是根据不同农地的方位、地价和农作物生产情况，分别订定各地区每公顷土地的补贴金额，依据政策的公平原则及参考农业发展条理等有关法则。规定每公顷土地最高补贴金额和每家农户的最高补贴面积。加入WTO后，根据乌拉圭回合谈判所达成的农业协议，在六年内应削减基：明年农业境内支持总量(AMS)的20％。为适应这一要求，台湾首先废除了杂粮的保证价格收购政策，建立直接给付制度，以补偿农民的损失。八是农业救助和农业保险。台湾“农委会”曾分别于1987年和1992年公布实施“农渔民天然灾害救助办法”及“农业天然灾害救助办法”。1994年又颁布了“农业天然灾害救助条例”，设立了不少于100亿元的灾害救助基金，以加强农业灾害救助体系建设③。九是实施农民健康保险计划。1989年台湾“农民健康保险条例"JE式实施，1996年重新修正，题为“从事农业工作农民申请参加农民健康保险认定标准及资格审查办法”，规定凡年满15岁以上，实际从事农业生产工作之农民，包括自耕农、佃农、其配偶或农会自耕农、佃农会员之配偶，凡农地面积在O．1—0．2公顷以上者均可申请健康保险。新办法扩大了农民的保险面，并避免
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① 诲闻：《台湾战后的经济发展和农业政策的转变》，赵玉琪、文贯中主编：《台湾的启示：土地改革研讨会记详》，纽约东方新闻出版社1992年版。
② 陈恩：《台湾的农业改革与农业政策》，《台湾研究》1996年第3期。
③ 姜殿铭：《台湾一九九五》，台湾九州图书出版社1996年版，第106页。

非农收入者加入和从中受益。十是实施老农津贴等福利政策。为促进农田的集中经营和改善农民的年龄结构，台湾实施老农津贴，鼓励老农及时退出农业生产。在多年研拟的基础上于1995年5月正式由“立法院”通过“老农津贴条例”，规定凡65岁以上且参加农保6个月以上者，都可领取每月3 000元台币的老农津贴，台湾行政院决定老农津贴于1995年7月正式发放①。

(三)补贴的福利化倾向、负担形式变化与农民的权利意识

纵观台湾补贴政策的发展过程，初期以价格支持为主，后来重视直接支付。90年代中期以后，重视提高农民的福利待遇，构建农业保险和农民福利制度体系，在财政上给予大力支持，显现了福利化的倾向。这种福利化倾向，其实是对低收入农民和以农业为主要收入来源的纯农民的一种保护和支持措施。

在工业化的转型时期，台湾实行对农民的补贴政策，并不表明农民没有税收负担。涉及台湾农民的税收还有综合所得税、营业税、货物税和土地税等。台湾的涉农税收不存在对农民的歧视问题，相反为了提高农民的收入和促进农业发展，规定了特定的优惠政策。譬如，营业税中规定，饲料及未经加工的生鲜农林渔牧产物、副产物，稻米、面粉的销售及碾米加工，肥料、农药、畜牧用药、农耕用的机器设备及农地搬运车及其用油用电等，这些货物或劳务全免营业税；货物税中规定，对符合标准的纯天然果汁、果浆、浓缩果浆、浓缩果汁及纯天然蔬菜汁实行优惠税率；：上地增殖税中规定，农业用地在依法作农业使用时，移转与自行耕作的农民继续耕作的，免征土地增殖税；地价税中也对农业用地规定了优惠措施，其余如所得税、房屋税、契税及使用牌照税等，均对农民订有减免优待。由于台湾农民已大量兼农化，因而台湾农民交纳营业税、货物税和所得税是普遍的现象。营业税和货物税是一种间接税，其负担可以随劳务或货物的销售发生转移，加上这些税种其他群体都要负担，针对农业和农民时还存在优待，因而农民一般不会对这些税种存在怨言。所得税是按收人多寡征收累进征收，存在着起征点，由于农民收入普遍偏低，因而所得税实际上产生了调节社会收入差别的作用，对低收入农民是有利的。

五、结 论

总结台湾农民收入和负担政策演变的历程，有以下几点启示值得重视：一是农民负担政策并不是一成不变的，它需要随着工业化的发展、经济的进步和人民生活水平的提高而进行改革。二：是农民不会满足长期受歧视的待遇，随着农民权利意识的发展，如果政府不及时对农民收入和负担政策进行改革，就会遭到农民的反抗，社会就可能出现动荡。三是农民问题是农业农村问题的核心，重视农业并不等于重视农民，而要重视农民，根本的是重视农民收入问题。四是农民作为低收人群体，从事着对经济社会发展起基础作用的农业生产；农民承受力的脆弱和作用的巨大，使他们直接的负担不宜过重，即使为了工业化不得已要压挤农业农民剩余，也得在适当的条件下采取间接负担的方式。五是当经济发展到一定阶段，补贴农民成为必然，但从压挤农民到补贴农民中间可以有一个优惠农民的过渡期，优惠农民阶段不会对财政造成太大的负担，是经济还不发达阶段的一个现实选择。
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① 陈恩：《台湾的农业改革与农业政策》，《台湾研究》1996年第3期。

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