煤炭行业的危机成因与对策研究

时间：2015-12-20 14:22:33 所属分类：信息产业经济 浏览量:

〔摘要〕虽然近年来党中央相继采取重大举措加强安全工作，但由于我国安全生产基础薄弱，保障体制和机制不健全，煤矿事故仍然频频发生。本文在阐述我国煤炭行业的现状和事故多发原因的基础上，针对存在的各类危机现象提出了相应的对策与建议，旨在把危机管理

　　〔摘要〕虽然近年来党中央相继采取重大举措加强安全工作，但由于我国安全生产基础薄弱，保障体制和机制不健全，煤矿事故仍然频频发生。本文在阐述我国煤炭行业的现状和事故多发原因的基础上，针对存在的各类危机现象提出了相应的对策与建议，旨在把危机管理理论引入煤炭行业作一些有益的探讨。
　　
　　近年来，煤炭行业的生产事故频频发生，以2007年为例,从国家安全生产监督总局网站上的年度事故通报中可以得知以下数字：3月10日辽宁抚顺矿业集团老虎台矿发生特大透水事故，29人死亡；4月19日河北峰峰矿业集团大淑村矿发生煤与瓦斯突出事故，17人死亡；5月5日山西临汾蒲邓煤矿发生特大瓦斯爆炸事故，死亡28人，另有2人下落不明；2007年8月17日山东华源煤矿发生特大泄水事故，死亡172人（注：①参见国家安全生产监督管理总局网站）。这些事故给国家和人民的生命财产造成巨大损失，在国际上也造成了重大的不良影响。因此，危机管理在煤炭行业中的应用研究已是十分紧迫，它关系到我国经济的持续稳定发展和和谐社会的构建。从这个意义上讲，加强对危机的认识，了解其特点及其产生的诱因，学习和借鉴国外危机管理的先进理念和经验，在此基础上深化对危机管理的研究，探索其管理规律，提升政府危机管理能力，促进煤炭行业健康有序发展，显得十分重要和紧迫。
　　
　　一、 煤炭行业危机成因分析
　　
　　（一）理念上的危机
　　各级政府、煤矿管理者以及基层职工的危机意识普遍淡薄，认识不到煤炭行业潜在危机爆发的危险性，这是目前煤炭行业危机管理现状的一个最为深层和根本性的问题。主要表现在：一方面纳入危机管理范围的突发事件还不多。目前我国以法律的形式纳入危机管理的只有屈指可数的几种：火灾、洪水、地震、传染病、核辐射和社会动乱，对于其它的突发性事件我国基本上是事发后才临时采取应对措施，缺乏长效的管理，更不用说纳入法制轨道，进行危机管理；另一方面平时缺乏教育培训和实践演习，致使社会民众在突发事件来临时缺乏自我救助的能力，煤炭行业更是如此。以2006年5月18日大同市左云县张家场乡新井煤矿特大透水事故为例，该矿批准开采煤层为4号煤层，但开采者非法越层越界开采，超能力生产，超定员下井，擅自越层开采8号、14－1和14－2号等煤层，组织大量人员下井，并在14－1号煤层越界至同煤集团燕子山煤矿矿区范围，盗采其资源，与燕子山煤矿采空区贯通，造成了特大透水事故。这起事故是安全生产责任不到位，日常管理混乱，缺乏危机管理意识的典型案例（注：②参见国家安全生产监督管理总局网站事故查询系统的事故分析）。
　　（二）管理体制方面存在的危机
　　煤炭行业危机管理是一个综合性系统管理工程，离不开社会各部门的积极配合、团结协作。虽然目前我国在一些领域建立了专业的危机检测与预警机构，但社会各部门在面对突发事件时还不能做到密切配合，形成协同作战的格局。究其原因：一是现行的条块分割的管理体制在客观上造成了各个部门往往只对自己的主管上级负责，唯上级主管部门命令是从；二是部门利益的差异使有的部门为了自身利益，对一些应对突发事件的措施采取抵制或不予配合的态度；三是法律授权不明确。我国目前还没有就突发事件在法律上对相关部门进行特别授权，这使有关部门针对突发事件采取特别措施后得不到其它部门的理解和配合。
　　从组织管理看，各应急部门的垂直突发危机事件应急管理体系较为完备，但各部门横向之间的职责分工关系并不十分明确，职责交叉和管理脱节现象并存，缺乏统一协调。由于相互之间并没有形成制度化的信息通报和信息资源共享机制，一方面灾害主管部门时常感到应急救援力量和资源紧缺；另一方面感到协调困难，其他部门现有应急力量和资源得不到充分利用，资源闲置。启用应急指挥部虽可弥补这一缺陷，但其他应急管理阶段的协调问题并未得到真正解决。因此，加快建立健全应急机制，实现资源共享、协同行动，已成为应急管理亟待解决的问题。
　　（三）风险评估不足，预警机制不健全
　　为了避免事故，政府部门、煤炭企业应建立相应的监测体系，加强对煤炭行业灾害风险的监测，开展有关灾害风险的预报预警工作。但从全行业看，对灾害风险信息的综合利用、评估和趋势预测则有所不足，风险评估指标体系也不健全，不利于实现超前预防和早期预警。例如，山东华源煤矿“8.17”特大透水事故发生的前一天即16日已经下大暴雨，汶河的水位已经到达警戒线，但煤炭部门、煤监部门、气象部门、水利部门等各部门都没有意识到汶河支流柴汶河对煤矿的威胁，敏感性不强，即风险评估不到位，预警机制不健全，致使洪水泄入井下，172名职工遇难。

　　（四）信息沟通和共享欠缺，社会参与程度不高
　　由于信息公开制度的缺失，突发事件发生后，一些政府官员出于各种考虑，往往封锁消息，甚至编造谎言欺上瞒下、谎报虚报情况。这是我国在危机管理中普遍存在的问题，其结果是造成全社会范围内谣言四起，并引起民众的心理恐慌。煤炭行业的信息沟通欠缺主要表现在以下几方面：首先，煤矿灾害风险信息报告的标准、程序、时限和责任不明确、不规范，缺乏统一的标准和要求，瞒报、缓报、漏报的现象时有发生；第二，煤炭企业和相关部门各个应急信息系统相互分割，缺乏互通互连，难以实现信息资源共享；第三，缺乏综合性的煤矿信息平台和分析机制，无论是在信息收集汇总方面，还是在综合评估和预测预警方面，都有所欠缺。提高煤炭企业危机管理能力，需要有全社会的参与，各种非政府公共部门、社会组织、社区、企业、新闻媒体和公众在危机管理中都可以发挥积极的作用，但目前各个方面的参与程度都不高。
　　（五）缺乏完整和统一的危机管理的法律、法规
　　西方发达国家成功的危机管理经验之一是有一个比较全面的公共危机管理法律框架，在应对紧急事态方面有法律依据和支撑，政府、公民、相关的社会组织各自应该采取什么样的行为，法律有基本的甚至是详尽细致的规定，使得危机的处理有章可循。而我国目前却没有一部完整和统一的法律，各地方也没有专门的危机管理的法规，只有一些零散的针对某类危机事件的管理制度。这就使危机管理缺乏法律保障，危机管理不科学、不规范、不得力，而且危机处理中的人为因素过重，行政干预过多，容易引起各方的分歧，甚至可能贻误最佳救助时机。
　　
　　二、完善煤炭行业危机管理的对策和建议
　　
　　（一）政府在煤炭行业危机管理中的作用
　　1．加强煤炭行业危机管理中决策系统的建设
　　决策系统是危机管理的核心，主要职能是对如何应对危机做出决策。但是，从目前来看，我国煤炭行业的危机管理大部分还停留在从工作经验出发开“碰头会”进行决策的水平。要提高危机管理中决策系统的创新能力，首先要重视煤炭行业及其危机知识基础设施的应用。危机决策者要充分利用各级煤炭院校、培训机构、研究实验室、电信网络、图书馆、数据库等设施系统，完善决策研究的科学方法，将危机决策引入专门化的轨道。其次，要充分利用信息技术。危机决策者要积极顺应科技发展的要求，特别是信息技术发展和电子政务发展的需要，利用高新技术进行信息的搜集、储存、提取、分析和交流，提高危机决策的规范化、科学化和高效化程度。煤炭行业建立危机决策支持系统“不是要代替管理方面的判断，而是去支持这项工作，并且使决策过程更加有效益”〔1〕。再次，要创新决策方法，应成立专门的独立组织机构，公开甄别煤炭行业危机诱因，建设危机事件（矿难）“案例库”，举一反三，吸取教训，最大限度地减少直至杜绝类似灾难、事故的发生，并结合实际，为煤炭行业危机决策和管理提供新的方法。
　　2．建立健全煤炭行业危机管理的控制机制
　　在煤炭行业危机管理体系中，组织机构设置、决策机制和控制机制是实现危机有效控制的基础。而控制机制在煤炭行业危机管理体系中居于核心地位，其完备程度的高低在很大程度上决定着整个政府危机管理体系的成败。管理学中把控制工作按时序划分为前馈控制、现场控制（或实时控制）和反馈控制〔2〕。依此类推，也可以把政府危机管理体系中的控制机制划分为前馈控制、现场控制和反馈控制。
前馈控制也即预防性控制。政府危机管理的最理想状态是将危机消灭在萌芽或潜伏时期，政府应“使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗”〔3〕。当然前馈控制并不能消除所有的危机，但它可以为危机的现场控制制造良好的条件和赢得宝贵的时间。政府危机管理体系中的前馈控制系统的构建主要包括建立危机预警系统、制定危机反应和恢复计划、举行反危机演习与培训等三个部分。现场控制也称实时控制，反映到政府危机管理过程中也即政府对具体危机事件的管理，它主要包括危机开始阶段的应急管理、危机发展阶段的反应管理和危机结束阶段的恢复管理三个部分，即矿井事故发生后的应急抢险和事故后的生产秩序整顿。反馈控制亦即政府危机管理评价，通过对政府危机管理进行评价可以发现政府危机管理体系中存在的缺陷和不足，提出改进的意见和措施并反馈到体系之中，从而不断完善政府危机管理体系，降低危机事件的发生率和提高对事故处理的效率，就煤炭行业而言可以提高整个煤炭系统预防和处理危机的能力。
　　3．完善危机管理相关法律体系建设
　　以法律手段来处理煤炭行业危机事件是世界各国普遍采取的措施和对策。近年来，我国虽先后制定了一些相关的法律，例如《安全生产法》、《煤炭法》、《消防法》、《矿山安全法》等，但这些法律本身的部门管理色彩较浓，缺乏对政府各部门间、政府和社会之间、部门与企业之间的协调与合作的规定。在应对高频度的以及自然灾害引发的煤炭企业紧急事件时，往往显得力不从心。
　　4．建立长期相对稳定的专家咨询机制
　　煤炭行业是特殊行业，技术性非常强，在危机决策中，专家不仅可以弥补决策者知识、经验、能力和体力的不足，而且在决策的各个阶段都可以为决策者提供专业性、技术性以及决策方法等方面的咨询意见。然而目前参与政府危机决策的专家大都是“临时征召”、“仓促上阵”，具有较大的随意性。这不仅不利于专家作用的发挥，影响危机决策的质量，而且也不利于专家对危机相关领域的跟踪研究。针对这种状况，我国应建立长期相对稳定的政府危机管理专家联系制度，分级建立煤炭行业专家库，并按学科专长、知识技能等对专家进行合理分类，建立相应工作机制，一旦发生危机可直接根据危机类型迅速召集有关专家参与决策，从而提高决策的质量。
　　（二） 煤炭行业（企业）在危机管理中的作用
　　1．强化责任制，建立健全煤矿责任考核体系
　　责任制建设是搞好煤矿危机管理的根本性措施。首先要强化企业安全生产第一责任人的责任，企业法定代表人是安全生产的第一责任人，其主要职责是：首先需贯彻执行国家安全生产方针政策、法律法规和标准；制定安全规划、安全目标和安全技术措施计划，使企业安全与发展同步规划、同步部署、同步推进；组织制定安全技术培训、考核方案和事故应急救援预案；建立以安全为重点的干部考核制度，把安全业绩作为管理人员晋升、奖励的重要因素，使其及时、如实报告安全生产事故。其次要建立并严格落实各个岗位的安全责任制：必须建立各级管理人员、工程技术人员的安全生产责任制、职能部门的业务保安责任制和各工种的安全岗位责任制，明确企业各级管理人员和各个岗位的职工在安全生产中应负的职责，分级管理，层层落实。再次是要落实新建、改建、扩建矿井的安全管理责任。建设项目要严格按照有关规定办理项目核准手续。建设项目的安全设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用，切忌盲目追求规模和速度。应严加审核建井队伍的资质，杜绝井下工程转包，井下工程严禁使用与资质不相符的施工队伍。第四是加强对安全生产责任落实情况的跟踪考核。要建立安全生产跟踪考核制度，把考核结果与经济利益挂钩。
　　2．加强安全文化建设，培植危机意识
　　煤炭行业危机管理的基础性工作在于建设先进的安全文化，这是实现煤矿长治久安的有效途径。强化安全危机的培训教育，提高员工素质是安全文化建设重要的一环。培训中，对安全价值和安全行为准则的灌输、对价值观及行动方式的培育都应是其中重要的内容。安全文化可在企业内部把全体员工的安全需要转化为具体的奋斗目标和行为准则，形成职工的安全生产精神动力，使其从整体上、长远上促进煤矿安全管理水平的提高，提升职工的安全素养。安全文化建设必须坚持以人为本，把尊重人的价值、满足人的需求、实现人的愿望、促进人的发展作为根本出发点和落脚点。据统计，近年发生的事故有85%以上是由于违章操作、违章指挥、违反劳动纪律造成的。只有通过精心构建一种先进、科学的安全文化，才能借助文化特有的影响力、渗透力和扩张力，引发职工安全观念的变化，引导职工树立正确的安全观，使危机管理工作获得广泛的群众基础和丰厚的文化底蕴。
　　3．发挥非政府组织（煤炭行业管理协会）的作用
　　煤炭行业危机管理的主体应该是全国和地方的各级政府及其相关部门和煤炭企业，但不可忽视煤炭行业协会对煤炭行业危机管理的统领、协调和纽带作用。我国的煤炭企业具有很强的地域性，如果成立这种地域性的行业协会将有利于对地区内的企业规制。2004年颁布的《行政许可法》也规定“政府不再干预由协会组织能够自主决定的事”。行业协会在煤炭行业的危机管理中可以发挥积极有效的作用，可以通过制定和优化煤炭行业标准、推动新技术的应用、加强技术力量的整合、开展应急救援方面的技术比武、开展危机（灾害）治理的经验交流等推动煤炭行业危机管理水平的提升。
　　4．加大安全投入，建设本质安全型矿井
　　充足的安全投入是搞好煤矿危机管理的保障，各煤矿企业必须按规定足额提取安全费用。安全费用必须专款专用，对提取不足、挪用安全费用、投入不到位的行为，应该追究责任。同时应积极推进安全质量标准化建设，制定各岗位工作质量标准和各单项工程质量标准，由跟班负责人、安监员、质量检查员依据标准对工作质量进行评估，推行作业现场精细化管理，建设“本质安全型”矿井，实现人、机、环境的高度和谐统一，提高安全保障水平，逐步实现煤矿企业的本质安全。煤矿企业要结合实际，建立煤矿安全应急救援体系，建立专职应急救援队伍，保证资金投入，制定各类事故的应急救援预案，加强预案宣传和应急救援教育，公示应急救援流程，经常开展相关演练，普及事故灾难预防、避险、报警、自救、互救知识，提高煤矿的防灾抗灾能力和应急处置能力。
　　5．加强和改进煤矿技术管理和现场管理
　　煤炭行业技术管理是安全生产管理的基础。煤矿要健全以总工程师为核心的技术管理体系，总工程师要对技术工作全面负责。采、掘、机、运、通、安监、地测等基层单位必须配备专职技术人员，负责现场安全技术措施的实施。煤矿行业要建立和完善安全科技开发机制，建立安全科研机构，配备足够的科研人员，保证安全科研经费，制定奖励制度，特别是高瓦斯和煤与瓦斯突出矿井要配备专门的瓦斯治理研究人员。同时要加强现场技术管理，矿总工程师要定期对技术措施、作业规程、操作规程进行审查，增强针对性和可操作性。要严格技术资料档案管理，准确、及时标注图纸资料，健全技术资料档案，对记载矿井开采情况和隐患的技术资料以及周边小煤矿的开采技术资料要妥善保管。许多矿井就是因为忽视了周边小煤矿的开采技术资料而导致了矿难的发生。
　　总之，真正解决安全生产问题需标本兼治、重在治本，既要下大力气解决当前影响安全的突出问题，又要研究影响煤矿安全的深层次问题；坚持当前和长远相统一，既要抓好当前的薄弱环节，又要治理整改安全隐患，真正建立起安全生产的长效机制，确实实现煤矿的安全生产。危机管理的特征决定了它区别于一般的政府公共管理。尽管本文应用危机管理理论结合煤炭行业实际提出了一些对策和建议，但煤炭行业危机管理体制的改革和完善是一项复杂的系统工程，这需要政府部门、煤炭行业、专家学者、社会公众的共同努力。
　　
　　[参考文献]
　　[1][2][美]哈罗德·孔茨,海因茨·韦里克着,马春光译.管理学[M].北京:经济科学出版社，1993.p179,p560～563.
　　[3][美]戴维·奥斯本盖,特德·盖布勒着,上海编译组译.改革政府——企业精神如何改革着公营部门[M].上海:上海译文出版社，1996.p234.

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