制度创新是改革的核心

时间：2015-12-20 13:36:19 所属分类：信息产业经济 浏览量:

摘要：我国改革具有自上而下、量力而行、循序渐进和路径依存等特点。目前我国改革已进入深化和攻坚的阶段，需认真处理好法治和人治的关系、公平和效率的关系、政府和市场的关系、集权和分权的关系。 关键词：制度创新 改革 法治和人治 公平和效率 政府和市

摘要：我国改革具有自上而下、量力而行、循序渐进和路径依存等特点。目前我国改革已进入深化和攻坚的阶段，需认真处理好法治和人治的关系、公平和效率的关系、政府和市场的关系、集权和分权的关系。
　　关键词：制度创新　改革　法治和人治　公平和效率　政府和市场　集权和分权
　　
　　胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“改革开放是党在新的时代条件下带领人民进行的新的伟大革命”，“改革开放符合党心民心、顺应时代潮流，方向和道路是完全正确的，成效和功绩不容否定，停顿和倒退没有出路”。
　　在“文化大革命”十年动乱中，我国经济已经濒临崩溃的边沿，许多干部和知识分子受到残酷的迫害，人民的收入在十年内基本上没有任何增长，是1978年十一届三中全会吹响了改革开放的号角，作出了决定当代中国命运的关键抉择。30年来的实践充分证明，只有改革开放才能发展中国，发展社会主义。没有改革开放就没有我国当前的经济实力和国际地位，也没有全国人民的今天。
　　笔者在近十多年来和一些专家学者共同研究中国的经济和金融改革问题，总共出了20多本专着，其中包括复杂性科学、虚拟经济、风险投资、社会保障、事业单位改革、住房制度、股市、货币市场、通货紧缩、金融危机、商业银行改革、农村金融、农村消费市场、发展计划制定、对外开放战略、保税区改革等等内容。随着研究工作的逐步深入，笔者越来越深刻地体会到制度创新是改革的核心。
　　尽管“制度”一词近年来被普遍使用，但对其实质的理解却往往因人而异。人们通常认为制度是要求共同遵守的、按一定程序办事的规程或行动准则。学术界则通常认为制度是在一定的历史条件下形成的政治、经济、文化等各方面的体系。20世纪初开始在美国兴起的制度经济学派就着重研究制度，并分析制度因素在社会经济发展中的作用。他们认为经济体系的组织与控制问题，要比资源配置、收入分配、以及收入、产量和物价等水平更为重要。他们强调社会、历史、政治、心理、文化等因素在社会经济生活中所起的巨大作用，主张采用制度分析和结构分析的方法。
　　笔者曾运用复杂科学的方法分析制度问题，认为制度应当包括体制和机制两个方面。体制是指系统在某一时间点处的状态和结构，机制则是指系统演化的过程和动因。体制和机制二者又是相互依存的，体制是演化的出发点和结果，机制则是演化的路径。由于系统中各个成员(agent)之间的相互作用以及系统与外部环境之间的相互作用，就会在系统内部产生一种自组织作用，形成系统的层次结构和功能结构，并推动系统向一定的方向演化。由于系统是动态的，处于不停的演化之中，因此单靠权力分析、利益集团分析、规范分析等静态等结构分析方法从体制上来研究它是不够的。正如著名的制度经济学家诺斯(Noth D.C.)一针见血地所指出，“我们生活在一个经济变迁的动态世界中，但我们的理论却是静态的”。由此可见，只有同时在结构和程序方面都进行改革，才有可能取得改革的成功。
　　
　　我国改革的四个特点
　　
　　笔者认为我国的改革有以下四个特点：
　　第一个特点是自上而下。30年来的改革都是在中国共产党的坚强领导下进行的制度创新。例如，改革初期实行家庭联产承包责任制，大大解放了农村的生产力，促进了农业的发展；国有企业的改革增强了工业的实力；社会主义市场经济体制的提出，彻底改变了我国经济的发展道路；资本市场的建立提供了投融资的平台，非公有制经济的成长添加了经济发展的活力，积极引进外资的政策不仅补充了我国建设资金的不足，还提升了我国技术和管理的水平；这些制度创新都起了很大的作用。进入新世纪之后，党中央提出了以人为本、全面协调可持续的科学发展观，在我国经济实力大幅提升的前提下，党中央提出了要更加注意社会公平，着力改善农村和城市中弱势群体的生存环境。我国政府正在推进公共服务的制度创新，加大教育和科技的改革力度，加强社会保障和管理的制度建设，等等。这些重要的制度创新不断推动着我国的改革和发展。
　　第二个特点是量力而行。我国的改革并没有像原苏联和东欧国家那样采取激进的办法，而是根据我国的国情，根据群众可以承受的程度，以及社会经济的发展程度，量力而行，一步一步地推进。正因为这样，所以在改革的同时保持了经济的快速发展并维持了社会的基本稳定，这一点是很不容易的。
　　第三个特点是循序渐进。在改革初期确实没有经验，因此要“摸着石头过河”。当然摸着石头过河也有其不足之处，就是一脚深一脚浅，有时甚至还有可能会摔一跤。但是总的看来，因为我们明确的目标是过河，只要能过河，那么开始时摸着石头也是必要的。当然在改革取得了成绩和经验之后，也会找到更好的办法。回顾这30年的改革进程，从农村的联产承包责任制开始，政府和市场之间关系逐渐地变化。在1978至1983年间主要是根据计划经济为主，市场调节为辅的原则，对计划体制进行了初步改革。1984至1988年间主要致力于建立自觉运用价值规律的计划体制，发展社会主义商品经济。1989至1993年间进一步深化计划体制改革，大幅度缩小了指令性计划，使指导性计划成为计划的主要形式，1993年以后逐步过渡到社会主义市场经济。
　　第四个特点是路径依存。就是说改革像下象棋一样，走第一步的时候，就会影响到今后的几步。如果有一步走得不合适，那以后的几步就都可能会受到影响，而且像下象棋悔棋那样要退回来的话，付出的代价就会更大。例如，2001年10月，当时政府推出一个按市价减持国有股充实社会保障基金的政策，尽管这个政策从动机看来是好的，但是按市价减持这一点就遭到了公众的质疑。因为当时国有股是不能流通的，而流通股的股价是被投资者炒上去的，如果按市价减持国有股，必然会引起很大的反弹。尽管政府不久以后就取消了这一政策，但以此为导火线，还是导致了连续几年的熊市。这就说明改革过程确实是很复杂，而且是路径依存的。所采取的每一步措施对以后的改革都会有很大的影响。因此在改革措施的出台前，一定要谋定而后动，要经过深思熟虑才能去推行，最好是通过试点来摸索经验。
　　目前我国的改革已经进入了深化和攻坚的阶段，有许多矛盾需要认真处理。笔者认为主要有以下四个关系或矛盾需要认真处理。即法治和人治的关系，公平和效率的关系，政府和市场的关系，集权和分权的关系。
　　
　　法治和人治的关系
　　
　　法治和人治是两个相对立的概念，简单地说，法治是统治者依靠法律来治理国家，需要有法律制度(法制)和包括统治者在内的全体社会成员的对法制的服从；而人治则是统治者依靠其个人意志来治理国家，需要有通过某种途径获得权威(例如“君权神授”)的统治者和所有被统治者对统治者的服从。
　　我国处于封建社会长达两千多年，皇帝拥有至高无上的权威，人治的思想观念根深蒂固。1949年新中国成立后，尽管在法制建设上作出了许多努力，但由于传统封建专制思想的影响，人治在政治生活中屡屡起着决定性的作用，最终导致了“文化大革命”十年浩劫。改革开放之后，针对这一惨痛的历史教训，邓小平曾明确地指出：“我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样才能解决问题。”
　　我国学术界在20世纪80年代初期，就对于法治与人治问题展开了激烈的讨论。当时主要的焦点是法治与人治的定义和优劣、以及在我国实现法治的途径，对其中一些问题的争论一直延续到今天。尽管多数学者认为法治优于人治，但仍有一些学者认为我国历史上形成的人治有其特色，而且法治也需要人来立法和执法，因而主张法治应与人治相结合。
　　笔者认为，这种“法治与人治相结合”的观点是似是而非的。一是良好的法治主要靠完善的法律，而良好的人治则主要靠贤明的统治者，显然具备前者的机会要比具备后者的机会多得多，何况即使是贤明的统治者也往往会犯下严重的错误。二是尽管在立法及执法过程中都离不开人的因素，但立法是集中集体智慧并协调各方利益的过程，而执法则要依法进行，这和人治的“一个人说了算”有根本性的区别。三是尽管法治中有人的因素，而按人治中也可能有法的因素，但正如科恩(Carl Kohen)所指出：“划分法治与人治的最根本的标志，应该是在法律与个人意志(或者少数执政者的意志)发生矛盾冲突的时候，是法律的权威高于个人意志?还是个人意志凌驾于法律之上?凡是法律权威高于任何个人意志的治国方式都是法治，凡是法律权威屈从于个人意志的治国方式都是人治。”
　　1997年9月中共十五大提出的依法治国方略，“就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。1999年3月第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《宪法修正案》中明文规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”
　　依法治国简单地说就是依照法律来治理国家，而不是依照个人意志和主张治理国家；要求国家的政治、经济运作、社会各方面的活动统统依照法律进行，而不受任何个人意志的干预、阻碍或破坏。江泽民同志在中共十五大报告中指出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”
　　改革开放30年来，我国在实现从人治到法治的转变方面取得了许多进展。依法治国方略的提出可以说是从理论上解决了“党大还是法大”的问题，就是说执政党的主张要通过法定的程序变成国家的意志，一旦变成国家意志以后，任何党派、任何个人都必须遵守。但是在实际的执行过程中，还是经常会发现在法治和人治之间存在着矛盾和问题。因此我们必须坚定不移地推进法治，努力清除人治的封建残余。
　　依法治国的核心是依宪治国。宪法是根本大法，是施行宪政的基础。宪政大体包括以下几个方面的含义：第一，政府要受宪法的制约，而且政府活动在大的原则方面只能根据宪法条款进行统治。第二，宪政规范下的政府在本质上是自由式国家的最小政府。这一观点来自社会契约论，即人民同意建立政府的目的是为了生命、健康、自由、财产和其他权利得到政府的保障。第三，宪政包含着权利先于宪法、社会和政府而存在的价值预设，人民的权利不是任何人给予的，而是天赋的。第四，宪政是建构有限政府的一套制度设计。这一制度意味着政府的权力是人民赋予的，它必须为人民尽责，为人民服务，而要做到这点就应尊从法治。第五，宪政实现的一些技术要求基本上是运用法治理论来描述的。例如，宪政理论也要求司法机关独立行使司法权，以保障政府不偏离宪法的规定，保障人民的权利不受侵害。第六，宪政与法治有着几乎相同的价值追求，这就是实现民主、自由、秩序等。
　　近年来我国的宪法经过多次修改，不断完善。特别是最近一次修改，写进了保护私有财产、保护人权等等内容，应该说已经基本完备。但是在执行的过程中，很多人并没有把宪法当作一个根本大法来看待，这是非常严重的问题。违宪可以说是最大的违法，但是我们现在还未能真正树立宪法的权威。为此需要进一步根据宪法来审查各个部门和各个地方制定的法规和政策，不符合宪法的一定要撤销。
　　依法治国的首要是依法行政或者说是依法治官。因为政府官员和人民群众相比处于强势，所以政府官员能不能依法行为是非常关键的。党中央一再强调要依法行政，也就是要依法治官，只有依法治官治好了，才能够真正实行依法治国。法律既是规范人民群众行为的硬约束，更是规范政府官员的硬约束。在我国的法律体系基本完备，有法可依的今天，关键是要做到有法必依，执法必严，违法必究。特别是对人民群众深恶痛绝的贪污腐败、官商勾结、权钱交易、玩忽职守等行为，一定要坚决打击，尽力杜绝，在干部队伍中树立廉政勤政的良好风气。
　　现在有一些现象是值得我们深思的，笔者在全国人大常委会工作时深有体会。例如有一些外商和一些非公经济人士向笔者反映情况，最后总是叮嘱我千万别跟地方领导说。笔者说你反映情况的目的不就是希望我帮你解决问题吗?为什么不要我跟地方领导说呢?他们说你要说了我在那里就没法干下去了，我给你反映这些问题，是希望你们立法，但你千万别去说。又如有一位企业家到某地把一个濒临倒闭的企业挽救过来，由亏损户变为赢利大户，这时地方政府一看有利益了，就采取强制手段将这个企业家扫地出门，仅仅归还他原始的投资，连利息都没给他。笔者在全国人大常委会工作的十年中，几乎每天都接触到这类问题，这说明我国法治还不健全，政府官员在裁量很多问题上有很大的自由度。正如邓小平所尖锐地指出：我们实行的“党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。”
　　众所周知，腐败问题是严重影响我国发展的一个问题，一方面，腐败会严重浪费社会的资源，是国家和人民群众的财产变为腐败分子的个人财产；另一方面，腐败会破坏政府形象，降低法治的权威。尽管这些年来党中央采取了标本兼治的办法，处理了不少腐败分子，取得了阶段性的成果，但是要彻底根治腐败还必须靠法治。
　　卢梭认为，权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。腐败实质上是人的私欲所造成的权力的滥用。洛克认为：“如果同一批人同时拥有制定法律和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大的诱惑，使他们动辄要摄取权力，借以使他们免于服从他们制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律符合他们自己的利益，因而他们就与社会成员有不同的利益，违反了政府和社会的目的。”
　　尽管我国早就建立了人民代表大会制度，明确规定人民代表大会是人民行使权力的最高机关，拥有立法权和监督权，近年来各级人大在我国政治生活中的作用也在不断地增强。但是在立法时由于有许多法律条款规定比较宽泛，甚至明确规定“具体办法由国务院制定”，再加上政府部门和地方政府可以制定法规，还可以发“红头文件”规定政策，这就使得一些政府部门和地方政府事实上集立法权和执法权于一身，可以用法规和政策来谋求部门和地方的利益，从而容易导致腐败的产生。因此在人大立法时必须要注意法律的可执行性，还要注意权力和责任、权利和义务的对称。即在授予执法者权力的同时，要规定其滥用权力所应负的责任；在规定法律相对人应尽的义务的同时，要授予其应当享有的权利，要求政府官员依法行政，尽量减少其自由裁量权。政府部门和地方政府制定的法规、政策，以及领导的批示和口头指示，都应当以法律为准绳，若有与法律抵触之处则应当坚决改正。
　　依法治国的保证是中国共产党的领导。党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。依法治国把坚持党的领导、发扬社会主义民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。
　　中国共产党是我国的执政党，其主要责任是对国家的发展提出重大指导意见，并选用党员担任政府要职。由于中共党员在各级人大及其常委会组成人员中占绝大多数，其余的成员则是与中国共产党密切合作的各参政党党员及无党派人士。只要执政党内作出了一致的决定，就能够顺利地将执政党的主张通过法律程序转化为国家意志，作为全国各个党派和人民所必须遵守的规范；也能够顺利地将执政党推荐的人选通过法律程序任命为政府官员，并依法对他们进行监督。从而实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合。
　　依法治国要靠全民的力量和觉悟。单靠监督部门的监督是不够的。还要依靠群众监督、民主监督，包括政协监督、民主党派监督、人民群众来信来访的监督，还有新闻媒体舆论的监督。笔者特别关注的是新闻媒体的监督作用，曾经在一次两岸四地新闻研讨会上提出，媒体的作用应当是“振聋发聩，弃旧图新，抑恶扬善，务实求真”。笔者认为由于各种各样的原因，我国的媒体离这个要求可能还有一段距离，但是媒体的监督作用确实是非常重要的。对于在个别地方曾经发生过动用警力来北京抓捕撰文批评当地政府的记者等类事件，应当坚决予以制止，并追究有关领导的责任。
效率和公平的关系
　　
　　处理好效率和公平的关系既是政治学中一个永恒的课题，也是经济学中一个难解的课题。能否正确处理好二者的关系，不仅关系到我国当前许多问题的解决，而且关系到我国今后的经济发展与社会和谐。
　　国内外学术界关于效率与公平问题的争论由来已久，真可谓是众说纷纭，莫衷一是。根据付瑶的归纳，当前我国学术界大体有以下几种代表性观点：
　　1、效率优先、兼顾公平。效率优先是兼顾公平的基础。
　　2、效率与公平辩证统一。效率是公平的前提，公平是效率的保证，效率的提高有助于公平的实现，社会公平也有助于提高效率。
　　3、公平与效率并重。科学发展观内在地要求在追求效率、追求发展的同时，更要注重公平。
　　4、市场管效率，政府管公平。要发挥市场在资源配置中的高效率，同时政府应加强宏观调控，缩小收入差距，实现相对公平。
　　5、公平优先，兼顾效率。只有在公平的基础上，通过激发群众积极性，提高效率。
　　6、效率优先，增进公平。效率优先是社会主义市场经济的必然要求，要靠提高效率来“增进公平”，缩小差距。增进公平应是效率优先的目的和归宿，体现了以人为本、促进社会和谐的社会主义理念与原则。
　　邓小平提出的社会主义市场经济构思为我国在现阶段处理效率和公平的关系指明了方向。就是说一方面要用市场经济的手段去追求经济发展的速度和效益，为此要大胆地学习国外资本主义国家在几百年来发展市场经济的过程中所形成的好的经验和做法，好的经营方式和管理方法，并结合我国的国情加以运用。因此我国有了风险投资、股份制公司、资本市场、期货等等。但是另一方面，又要坚持和完善我国的社会主义制度，保障社会的公平和正义，特别是保障弱势群体的合法权益。
　　笔者认为，效率和公平是矛盾的统一，二者是既彼此对立又相辅相成的。如果只讲效率不讲公平，贫富差距越拉越大，社会不稳定，就难以保证效率；但是如果只讲公平不讲效率，社会生产力发展缓慢，就难以满足人民群众日益增长的物质和文化需求。
　　根据唯物辩证法的原理，效率和公平二者矛盾的统一是有条件而且是不断发展的。改革开放以后，随着我国社会和经济的发展，在经济领域中处理公平与效率关系的指导原则也大体上经历了三个阶段的变化。
　　第一个阶段的原则是“兼顾效率与公平”。针对在计划经济时代长期存在分配政策上的平均主义“大锅饭”，1987年中共十三大报告提出，分配政策“既要有利于善于经营的企业和诚实劳动的个人先富起来，合理拉开收入差距，又要防止贫富悬殊，坚持共同富裕的方向，在促进效率提高的前提下体现社会公平”。1992年中共十四大报告中提出，“在分配制度上，以按劳分配为主体，其他分配方式为补充，兼顾效率与公平。”
　　第二个阶段的指导原则是“效率优先，兼顾公平”。针对我国生产力水平低下，亟须提高经济发展的效率的情况，1993年11月，中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出：“个人收入分配要坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度，体现效率优先、兼顾公平的原则，劳动者的个人劳动报酬要引入竞争机制，打破平均主义，实行多劳多得。合理拉开距离，允许属于个人的资本等生产要素参与收益分配。”
　　第三个阶段的指导原则是“处理好效率和公平的关系”。在2004年9月中共十六届四中全会审议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中提出：要“正确处理按劳分配为主体和实行多种分配方式的关系，鼓励一部分地区、一部分人先富起来，注重社会公平，合理调整国民收入分配格局，切实采取有力措施解决地区之间和部分社会成员收入差距过大的问题，逐步实现全体人民共同富裕”。2007年10月胡锦涛总书记在中国共产党第十七次代表大会的报告中提出：要“把提高效率同促进社会公平结合起来”，“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，“提高劳动报酬在初次分配中的比重”。
　　笔者认为，在处理效率与公平的关系时，一定要辩证地把握好二者之间的平衡，防止用一种倾向掩盖另一种倾向。当前特别应当注意正确理解“公平”的含义，处理好效率与公平的关系。
　　公平包括公正与平等两个方面，这二者既有联系又有区别。简单地说，公正指的是社会成员的合法权益不应受到侵犯和损害；而平等则是指社会成员都具有相同的发展机会，而且享有其应得的收入。公正应当保障人人在法律面前一律平等，而平等则会有利于建设一个多数人感到满意的公正社会。
　　在“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变”的前提下，初次分配一定要注重效率，要让那些善于创新并且努力工作，为社会创造更多财富的人们得到更多的报酬，让他们先富裕起来。在初次分配中必须贯彻按劳分配为主的原则，按照劳动的数量、质量和供求关系来进行分配，各种生产要素也要按贡献参与分配。在初次分配中一定要反对平均主义的倾向，如果初次分配也吃“大锅饭”，就起不到鼓励人们创新和创业的作用。如果在企业中过分强调公平，不切实际地要求提高职工的工资，但是在职工的劳动生产率没有相应地提高的情况下，最后必然会造成企业的亏损甚至倒闭，那效率和公平就都会落空。初次分配应当以市场为主导力量，政府不应直接干涉企业内部的分配，但可以通过劳动立法规定最低工资标准及用工制度来进行调节。
　　有一些人认为我国收入差距的增大是在初次分配中注重效率的结果，笔者对此不能苟同。在现阶段，以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度所形成的收入差距是必要的，也是基本合理的。而且随着效率的提高，这一制度将会不断完善，劳动报酬在初次分配中的比重也会不断增加，使越来越多的人满意于其应得的收入。因腐败、寻租、走私等行为所形成的过高收入根本谈不上按劳分配。更不应以公平为名来照顾那些因好逸恶劳、游手好闲等主观原因所造成的低收入者。
　　无庸讳言，由于先天的缺陷、环境的差异及机会的不均等原因，有些人会因其效率较低而造成收入偏低，甚至会形成一些弱势群体。这是就要靠政府主导的二次分配(再分配)，通过差别税收、转移支付、完善社会保障体系等手段来保障社会的公平。例如我国大多数农村居民由于其生产方式落后，劳动生产率较低，受教育和创业的机会较少，从而造成农村居民的人均收入仅为城市居民的三分之一左右。为此政府应当按照“多予、少取、放活”的方针来逐步改善这种不公平的状况。
　　笔者认为，为了处理好收入分配中效率与公平的关系，一是要科学分析，坚决纠正各种不公正的偏差；二是要量力而行，注意“适度”，坚决反对过高的不合理要求；三是初次分配一定要注重效率，防止平均主义抬头；四是二次分配要注重公平，要“雪中送炭”，而不要“锦上添花”，总体上注意保持人民群众的收入与国民经济同步增长。
　　在初次分配、二次分配的基础上，还要注意三次分配。三次分配是指要讲社会责任，就是让先富起来的人们在自愿的基础上拿出部分财富帮助弱势群体改善生活、教育和医疗条件。各国都有这类慈善事业或社会福利事业。我国的慈善事业也在不断地发展，当然这需要有一系列政策的支持。在《企业所得税法》修改中也加进了一条内容：企业捐赠金额相当于企业利润12％的部分都可以得到扣除。笔者认为个人捐赠也应当有税前扣除的规定，以鼓励个人的捐赠。
　　
　　政府和市场的关系
　　
　　在市场经济体制下，市场是配置资源和调节经济的主要手段，它要求每个企业都必须用最经济合理的方法为购买者生产市场需要的商品。企业是市场的细胞，它们既是生产者又是购买者，千千万万个自主经营、独立决策的企业在市场中积极地活动，通过自组织作用推动着经济的发展。因此，从管理科学的角度看来，可以说没有自由企业制度就没有市场经济。但是这种自由是相对的而不是绝对的，因为每个企业所作出的决策都必然会受到其他企业的制约和外部环境的影响。千千万万个企业在微观层次上的无序运动却能在宏观层次上推动经济向更合理的方向发展，这就是自组织作用的结果。
　　从系统工程的观点看来，在某些情况下，可以通过外部环境的改变，人为地加速或延缓系统的发展变化，这一过程可称为系统的他组织。政府对市场的作用也可以归结为市场系统的他组织，即通过改变外部条件的办法来影响市场系统的发展。由于要克服在某些情况下出现的“市场失灵”、满足低收入阶层对生活必需品的最低需求、防止某些人为追求个人利益而损害社会公益、保护国家经济安全、以及缓和国际经济环境变化对国民经济发展的影响等方面的考虑，还需要政府在宏观上对国民经济进行必要的调节和控制。
　　萨缪尔森(Paul A.Samuelson)在其所著的《经济学》一书中，将政府在经济中的作用归结为增进效率、维护公平和保持稳定三项职能。他同时也指出要提防“政府失灵”，即由于政府不适当的干预反而会降低效率，使问题更加严重。
　　由此可见，我们一方面应当承认市场这只“看不见的手”在引导企业经营、促进经济发展中的重要作用，另一方面也应当承认政府这只“看得见的手”在宏观调控方面必不可少的作用。因此问题就在于适当保持这两只手之间的力量平衡，把握好一个“度”。政府和市场应该密切结合起来，而不是相互较劲。笔者认为，政府的宏观调控必须遵循以下三个基本原则。
　　(1)尊重市场经济的基本规律
　　市场经济的基本特点是商品交换(按照价值规律)、供求平衡(按照供求规律)、竞争发展(按照竞争规律)。宏观调控必须以承认这三条基本规律为前提。要承认市场调节这一“看不见的手”所起的主导作用，而不能像在计划经济体制下那样凭着主观愿望去干预经济发展。
　　第一是不应违反价值规律。例如在价格问题上，尽管政府可以用限价、补贴等手段来保持个别重要商品的价格稳定，但从长远来看还是应当让市场通过价格的变化来影响消费者的需求及生产者的积极性以调节供求关系，最后达到相对的平衡。采取限价或者补贴的方法都只能是权宜之计，并不能真正解决问题。限价的结果可能就会减弱生产者的积极性，造成市场的供求关系的扭曲。而补贴的结果就可能给有些人提供钻空子的机会。我国最近对成品油的补贴就造成了这个问题，不少香港的汽车都开到深圳来加油，不但油箱加满油，还要把油桶都加满；外国的航空公司都要在中国加满了油再飞走；成品油走私到境外的问题也日益增多。
　　第二是不应违反供求规律。供应和需求始终是市场中非常重要的因素，但是我国在计划经济时期的做法是“多了用刀子砍，少了用鞭子赶”。但是当用刀砍或鞭赶的时候，市场情况可能已经发生了变化。因此计划人员应该相信市场的信号，不要用自己主观的判断来代替市场的信号。例如我国的电力供应就曾经发生过这类问题，有一段时期政府有关部门认为电力建设多了，因而限制电力的发展，结果造成了一些地方的工厂在夏天停3天开4天，老百姓家里的空调也因缺电而不能用，只好到人防工程中去避暑。
　　第三是不应违反竞争规律。以前老是用“防止重复建设”来限制市场的新进入者，实际这个提法是不对的。没有新的市场进入者，没有新的竞争者，技术进步会非常缓慢。因此后来的提法改成了“防止低水平的重复建设”，这个提法就合理了。市场中老的进入者对新的进入者总是有一种抗拒心理，就像挤公共汽车一样，当一个人没挤上去的时候，他就对车上的人说“还有点空，请再挤一下，让我上去”，一旦挤上以后，就对后面的人说“上不来了，别挤了，等下一辆吧”。因此政府不应限制而是应该鼓励竞争，防止一些企业利用其垄断地位来谋取不正当的利益，只有通过竞争才能够实现技术的进步，最终才会使消费者得到更大的实惠。
　　(2)把微观决策权交给企业经营者
　　在市场经济体制下，企业是自主经营、自负盈亏的经济实体，通过市场竞争求得生存和发展。企业的经营者应当在微观层次上对企业内部的经营活动(包括计划、组织、财务、人事、销售、生产、技术等方面)有充分的决策权。政府的宏观调控必须以不侵犯企业经营者的微观决策权为前提。政府可以通过行使制约权(例如否定或增加选择某一行动方案的可能性、改变决策目标及条件等)来对企业经营者的决策施加影响，但不应当代替企业进行决策。
　　(3)要有利于促进市场经济体系的建立
　　我国目前正处在计划经济向市场经济体制转换的过程中，而经济体制的转换是一个长期的、艰巨的、有时甚至是痛苦的过程。政府的宏观调控应当有利于促进这一转换，争取能尽量地向市场经济过渡。因此宏观调控的措施也要不断地根据情况而变化。例如在外汇管理方面应在已实现经常项目下自由兑换的基础上，逐步放宽对个人结汇的限制，提高结汇额，在条件成熟时可实行有限制的资本项目下的兑换，然后逐步放松限制，最终达到使人民币成为可自由兑换货币的目标。政府可以依法对市场及其主体进行监督管制，以求达到纠正市场失灵、增进经济效率的目的。但由于政府管制需要付出较高的成本，而且往往会起到抑制竞争的作用，降低市场经济的效率。因此政府在监督管制中应当实事求是，不要把政府宣布的管制目标等同于管制的实际效果。
　　
　　集权和分权的关系
　　
　　集权与分权的关系也是政治学和经济学中一个重大的课题，我国在集权和分权方面都经过了一些改革，基本克服了“一统就死，一放就乱”的弊端。笔者认为，从管理科学的角度看来，在关于权力的分配(即权力结构)和制约(即用权程序)方面，还有许多问题需要深入研究。
　　决策权通常可分为选择权和制约权两种类型，选择权是指从各种行动方案中选择一种方案(即决策)的权力，是决策权中的基本部分，制约权则是指否定或增加某一行动方案，改变决策目标或条件的权力。笔者在1990年时就已指出，我国经济决策结构的主要问题，一是选择权的分配不适当，二是制约权的运用很不够。
　　多年来我国经济决策的选择权一直在国家计划部门、地方计划部门及国务院各部门的计划司局之间分配，但一直未能建立起一种合理的分配模式来解决“条条”与“块块”之间的矛盾。近年来由于财政“分灶吃饭”，要求地方匹配投资等等原因，“块块”的选择权增大，有些省甚至将选择权进一步分散到地、市(县)，搞“小而全”，强调原料就地加工，划地为牢，自成体系。据说在有的市里即使一个房地产商在某个区注册了一个房地产公司，但要在另一个区开发房地产时还要在那个区注册一个房地产公司，以便增加那个区的税收。上述问题导致因决策的分散性及短期性所造成的失误迅速增多，还有些明显不合理的决策则是“条条”与某些“块块”妥协的结果。
　　适当集权虽然有利于克服决策的分散性、短期性及妥协性，但还不能克服决策的主观性及机械性。由于计划人员往往是根据其个人对客观情况的了解及分析，以及个人的知识和经验作出选择的，因此不可避免地使决策带有主观性。另一方面，由于中央计划人员往往热衷于推行一种“统一”的模式，喜欢“一刀切”，并过分强调计划的严肃性，对地方上的具体条件及困难考虑较少，因而会使决策带有机械性。
　　笔者认为，集权和分权是对立的统一，二者之间既相互矛盾又相互依存，关键是要实事求是地把握好二者之间的平衡，当前应特别关注以下三个问题。
　　一是妥善处理中央和地方的权力分配。一方面中央要有一定的力量和权威，但是另一方面也要给地方一定的事权，使其权责对称。很多问题的产生，都是由于在集权和分权的平衡上引导了地方政府的行为。地方政府之所以追求GDP，追求政绩当然是一个原因，但追求财政收入也是一个原因。在处理集权和分权的关系中要考虑到，当集中权力时，也会把矛盾集中；当集中财力时，也会把负担集中。在这个问题上要有巧妙的处理艺术。
　　二是合理发挥综合部门的作用。众所周知，人们在采取行动之前应当先有周密的计划，从这一意义上说，领导者的首要功能就是计划。领导者首先要认真地思考未来，确定目标，并考虑如何实现这些目标。但是由于领导者往往公务繁忙，日理万机，没有足够的时间和精力来对有关计划的问题进行研究和思考，再加上他们对计划技术的了解和掌握又相当有限，往往难以将定性的分析和判断转化成具体的计划指标及措施。为了帮助领导者收集信息、分析问题并形成计划，就必须设立由专业人员组成的计划部门。
　　在我国实行中央计划体制时，计划部门的权力是很大的，许多有关决策都由计划部门作出。随着我国社会主义市场经济制度的推进， 计划部门的职能也处在不断转变的过程中，其决策权有所减少，其名称也由国家计划委员会转变为发展计划委员会，再转变为发展与改革委员会。但是从根本上说，计划部门的计划职能和决策职能并没有分离。这一方面使得计划部门过于关注当前的具体问题，对长远的宏观问题考虑不足；另一方面则使得许多计划人员比较熟悉审查可行性研究报告、审批项目、经费分配、进度检查等微观的项目管理技术，而对发展计划制定中的预测、评价、优化三个方面的系统工程和有关的关键技术则了解不够，从而使计划部门难以充分发挥其对我国的发展与改革进行全面策划的功能。
　　2008年3月，在十一届人大一次会议通过的国务院机构改革方案中，明确指出国家发展和改革委员会要进一步转变职能，集中精力抓好宏观调控，搞好国民经济综合平衡，指导推进和综合协调经济体制改革，协调解决经济运行中的重大问题，加强预测预警和信息引导，促进区域协调发展等。同时，进一步减少国家发展和改革委员会的微观管理事务和具体审批事项。
　　三是加强制约权的运用。要克服决策的主观性、机械性、分散性和短期性，就必须要加强制约权的运用。为此一方面要加强法治，要求各级政府依法行政；另一方面要建立健全民主决策的制度及程序，发挥各级人大和政协的监督作用。对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估；对同群众利益密切相关的重大事项，要实行公示、听证等制度。要采取有力措施提高现有计划人员的素质，使他们提高责任感及事业心，并掌握基本的经济分析方法及科学决策知识。对极少数以权谋私、贪污受贿、索贿或变相索贿以及玩忽职守造成重大损失浪费的人要依法惩治。还应加强信息管理，改善经济信息的收集、传输、处理、储存、检索及分析的机制与渠道，以保证及时向与决策有关的人员提供充分而可靠的信息。
　　胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“改革开放作为一场伟大的革命，不可能一帆风顺，也不可能一蹴而就”。改革开放既要求进行体制创新，改变不合理的各类结构，又要求进行机制创新，促进各类结构向合理的方向发展，这是一项艰巨复杂的系统工程。在改革开放过程中，出现一些局部的问题和错误是难免的，各类结构的合理化也需要有一个过程。当前人民群众对教育、医疗、住房等方面改革的期望也需要认真研究，并逐步地适度予以满足。但是我们要坚决反对以局部的问题和一时的不足为借口，以“反思”为名来否定改革开放的大方向。一切有良知的专家学者应当从探讨理论基础、评介国外经验、完善政策框架、分析实施难点等方面来促进改革开放，而不是单纯地批评和指责政府和社会。
　　改革开放30年来，我国专家学者做出了巨大的贡献。笔者希望我国的专家学者在党中央的领导下，以实事求是的态度和勇于创新的精神，为我国进一步深化改革，扩大开放，做出更大的贡献。

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