时间：2015-12-20 14:02:12 所属分类：教育理论 浏览量:
摘要 中国义务教育财政体制面临着重大挑战，特别是区域之间生均经费差异明显。本研究以生均预算内事业费、生均预算内公用费以及生均公用费占事业费的比重为指标，考察了北京市郊县义务教育经费分配使用的公平性。 研究发现，在生均公用费的差异上，初中阶段
摘要
中国义务教育财政体制面临着重大挑战，特别是区域之间生均经费差异明显。本研究以生均预算内事业费、生均预算内公用费以及生均公用费占事业费的比重为指标，考察了北京市郊县义务教育经费分配使用的公平性。
研究发现，在生均公用费的差异上，初中阶段小于小学阶段；而生均事业费的差异则是初中阶段较大。三个指标的差异性在总体上均呈扩大趋势，并且生均公用费的相对差异大于生均事业费的相对差异。
通过对经费使用结构的分解，发现在初中阶段，生均事业费的差异主要是由于生均公用费的差异造成的；在小学阶段，生均事业费的差异主要是由生均人员费的差异引起的。但是从最近几年的情况来看，无论是普通初中还是普通小学和农村小学，生均公用费正越来越显著的成为造成生均事业费差异的主要原因。进一步研究造成生均经费差异的经济、教育发展因素，发现当地人均财政支出的差异、人均GDP、人均教育支出等对于差异性有显著的正向影响，而政府对义务教育投入的努力程度对于差异性有负向影响。
基于上述研究，本文探讨了目前义务教育财政体制存在的主要问题。发现义务教育经费投入不足、三级公共教育经费分配比例不当以及各级政府的义务教育投入责任划分不合理是造成当前这种区域差异性的体制原因。据此，本研究提出了解决经费分配差异性的对策，并重点讨论了政府间转移支付方案。通过对北京市数据的模拟，发现转移支付方案效果明显，操作简便易行。
关键词 义务教育 教育经费 地区差异 公平性 转移支付
On the Equity of the Distribution of Compulsory Educational Expenditure
——A Case Study of the Counties in Beijing
Abstract
In China, the compulsory educational financing systems are facing significant challenges, including, in particular, the widening disparities in per-student spending across areas. Employing three indexes, including budgetary per-student recurrent expenditure (BPSRE), budgetary per-student public expenditure (BPSPUBE) as well as the ratio of BPSPUBE to BPSRE (ROPR), this paper analyzes the equity of allocation and use of educational expenditure among the counties in Beijing.
It is found that the regional disparity of BPSPUBE in primary levels is larger than that in junior secondary levels, while the disparity of BPSRE is larger in the latter. The disparities of all the three indexes are widening in recent ten years and the relative disparity of BPSPUBE is larger than that of BPSRE.
By decomposing the use structure of BPSRE, it’s found that in junior secondary levels the disparity of BPSPUBE contributes more to the disparity of BPSRE. However, in the primary levels, the disparity of budgetary per-student personnel expenditure (BPSPERE) has more weight in the total disparity. While in recent years, the disparity of BPSPUBE has increasingly become the major contributor in both levels. Further analysis shows that the variance of local per capita financial expenditure, per capita GDP and per capita educational expenditure have significant positive impacts on the disparity while the effort-making degree of local government educational expenditure have negative impact on it.
Based on such research, this paper also analyzes the challenges to the compulsory educational financing system. It’s showed that the inadequacy of compulsory educational expenditures, the non-proportionate allocation of educational expenditure among three levels of educations and the irrational arrangements of effort-making of compulsory educational expenditure across different levels of governments are three major institutional factors which result in such disparity of per-student spending. This paper suggests some countermeasures and analyzes the method of intergovernmental grants in detail. Using the data of the counties in Beijing, the simulation of the intergovernmental grants method shows that the disparity is significantly narrowed.
Key Words: financing of compulsory education, educational expenditure, regional disparity, equity, intergovernmental grants
第一部分：研究目的以及方法说明
一、研究目的
本研究首先要考察清楚北京市各个郊县之间在义务教育经费投入上的差异性究竟达到何种程度。因为只有对北京市下属各个郊县之间义务教育投资的差异性有一个正确的认识之后，下一步才能制订正确的政策，确定补助资金的流向和数额。
其次，本研究试图找出造成北京市郊县之间义务教育投资差异的原因，以及各个原因对这种差异影响的强弱关系。仅仅认识到差异性的情况是远远不够的，隐藏在这些差异性之后的因素到底是什么才是更重要的。由于影响教育发展状况的因素很多，有社会的，有经济的，有人口的，有历史的，出于数据选取的可行性，本研究主要采取经济、教育发展状况的数据来讨论，因为对于义务教育来说，当地经济、教育发展状况是最为重要的影响方面。
第三，在分析了影响郊县之间义务教育经费投入差异的原因之后，本研究将利用计量经济学方法建立一个包含郊县之间人均国民生产总值的差异、人均财政支出的差异、人均教育经费投入、政府对义务教育投入的努力程度等影响因素在内的计量模型，以此来估计这些因素的变动会对郊县之间义务教育经费投入差异带来何种影响。
第四，在上述分析的基础上对政策的制订提出参考意见，也即如何从经济和教育两方面着手解决郊县之间义务教育经费投入的差异性。
二、研究方法
（一）样本和数据选取
为了研究义务教育经费分配使用的公平性状况，本文选取的衡量指标包括普通小学、普通初中的生均预算内事业费支出、生均公用经费支出以及生均公用经费支出占生均预算内事业费支出比重等指标。绝对量的指标反映了教育经费分配上的公平性，而相对量（比重）指标则反映了经费的使用结构，可以从一个侧面体现教育经费的质量因素。
事业性经费包括人员经费和公用经费两大块，而人员经费属于“刚性经费”，主要用于教职员工的工资开支等，在同一个市内部，各个郊县的教师工资应该差别不是很大，这可能由于有国家政策规定所致，因此各个郊县的生均人员经费差异应该比较小。而公用经费则包括公务费、业务费、设备购置费、修缮费以及其他属于公用性质的经费支出，主要是用于改善办学条件。但是，公用经费经常会被人员经费挤占。
一般说来，教育经费的使用结构会影响教育质量。如果人员经费比重过高，公用经费比重过低，将使教育投资只能用于支付教师工资，正常的教学都难以维持。其次，使用结构还反映了教育资源的利用效率。因为在教育支出中，只有教学支出才直接用于培养学生，其他支出或者间接作用于学生，或者是为教学服务，比如说管理支出，这些一般属于人员经费（王善迈，1999）。正因为如此，公用经费的多少及其在教育事业费中的比重反映了教育事业费的分配是否合理，也反映了教育经费的充裕程度。换句话说，在教育事业费总量一定的情况下，公用经费的比重如果比较大的话，则意味着“人头费”比较少，这往往是冗员较少的表现，也即经费的质量比较高。
本研究所说的北京市属郊县是指昌平县、顺义县、通县、大兴县、平谷县、怀柔县、密云县、延庆县、房山县等九个远郊区县（现在大部分县已经变成了所谓的“区”），数据来源为《中国教育经费统计年鉴》、《北京市统计年鉴》等统计资料，时间跨度为1994年到2003年。
（二）评价公平性的指标
现在分析区域发展差异的方法基本上都来自于发展经济学中关于收入分配的差异分析方法（杜育红，2000）。这些方法既有对绝对差异的测量，也有对相对差异的测量。所谓的绝对差异，是指某些变量偏离参照值的绝对额，所谓相对差异则是指某些变量偏离参照值的相对额。一般说来，常见的差异分析指标有标准差、极差、极差率、变异系数、洛伦兹曲线、基尼系数、泰尔系数等，由于洛伦兹曲线、基尼系数和泰尔系数需要在样本的容量比较大的时候计算方有意义，受样本大小所限，本研究用变异系数作为评价指标。变异系数在数值上等于某项测量指标的标准差除以其均值，计算公式如下：
式中V即为变异系数，分子其实就是前面所说的标准差，分母则为均值。
第二部分：郊县义务教育经费分配使用的统计描述
一、普通初中生均预算内事业费支出和生均公用经费支出的差异分析
（一）、经费绝对数量差异的分析
根据统计分析，在有代表性的样本初期的1994年、样本中期的1999年和样本末期的2003年，普通初中生均预算内公用经费的变异系数分别为0.246、1.383和1.117，生均预算内事业经费的变异系数分别为0.098、0.731和0.474。如下图所示：
图1：北京市郊县普通初中生均公用费和生均事业费的变异系数比较
从上面两图可以清楚的看到，北京市郊县普通初中生均公用经费的相对差异始终大于生均事业经费的相对差异。如果排除1999年急剧上升这一特例的话，那么总体上看，相对差异在扩大的过程中表现出波动性。尽管生均公用费的相对差异是一直大于生均事业费相对差异的，但是这并不能判断生均事业费差异的主要原因是否是由公用经费造成的，精确的计算将在下一部分进行。如果考察生均预算内事业费支出和生均公用经费支出的充足性的话，那么二者的均值都是呈增长趋势的，对此可以详见附表。
（二）、经费相对比重差异的分析
这里所谓的经费相对比重，指的是生均公用费占生均事业费的比重。随着经济、教育水平的发展，生均事业费和生均公用费一般都是逐步增加的，但是其中的人员经费和公用经费增长比例是不一样的。随着教育技术的不断进步，教育物质条件不断改善，从而使各种教学仪器设备、图书资料、校舍数量不断增加，质量不断提高，为此的支出比重也在上升。因此，虽然人员支出的绝对量也不断增加，但是其相对比重则是下降的。此外，当经济发展水平较高时，投入教育的资本相对充足，即使人员支出绝对量增加，但其相对量会下降，共用支出比重、固定资产投资比重会上升并占有较大份额（王善迈，1999）。所以，不能只看生均公用经费的绝对数量，还要考察它所占的比例。如果某个郊县的生均事业费很多，并且这一比重指标也很高，而另一个生均事业费少的郊县比重指标也较小，那么这就会导致生均公用费的差异过大。
根据统计分析可以看出，这一比重的均值在10年期间波动较大，总体上略微有所提高，从1994年的25.12%上升到2003年的28.63%，这是符合前面所说的教育经费发展规律的。代表相对差异的变异系数在总体扩大的趋势上表现出较大的波动性。在样本初期的1994年、样本中期的1999年和样本末期的2003年，该比重的变异系数分别为0.180、0.476和0.439。
由于生均公用费等于生均事业费乘以该比重，那么这种不断扩大的比重差异会造成什么后果呢？有时生均公用费比重差异较大未必就是一件坏事，因为如果该比重的差异表现出这样一种情况——也即生均事业费多的比重小，生均事业费少的比重大——那么相乘得到的生均公用费则有可能比较平均。但是，遗憾的是，经过相关系数分析，我们发现这种情况不存在：如果在整个10年期间计算生均事业费和生均公用费占生均事业费比重二者之间的相关系数的话，可以发现二者之间的皮尔迅相关系数(Pearson Correlation)为0.621，并且在1%的水平上通过显著性检验。如果单独计算每一年的皮尔迅相关系数，那么该系数在10年期间均很大甚至达到0.905，并且在1997年和1999－2003年期间都通过1%的显著性检验。这就充分说明，在北京市各个郊县之间，如果某县普通初中生均事业费比较大的话，则生均公用费占生均事业费的比重也比较大，那么二者相乘得到的生均公用费就很大；而如果某县生均事业费较少，则该比重也较小，那么相乘得到的生均公用费就少。通俗的说，也即“富者更富，穷者更穷”，当然这里的第一个“富”是指生均事业费充足，第二个“富”则是指生均公用费也充足。还需要注意的一点是，尽管前面说过，随着教育和经济的发展，生均公用费比重会有所上升，但是那里指的是对于某个确定的区域来说，从时间序列考察，存在着生均公用费比重随着教育、经济发展而上升的趋势。而这里经过相关分析得到的“某县生均事业费多则生均公用费比重就大”的结论，则是指在某一个时点上从横截面上考察若干个区域，二者不可混为一谈。
二、普通小学生均预算内事业费支出和生均公用经费支出的差异分析
（一）、经费绝对数量差异的分析
根据统计分析，在1994年、1999年和2003年，普通小学生均预算内公用经费的变异系数分别为0.336、1.132和1.063，而生均预算内事业经费的变异系数分别为0.188、0.353和0.231。为了直观的比较生均预算内事业费和生均公用费的差异大小，下面分别把二者的相对差异在一张图中表示出来。
从下图可以清楚的看到，北京市郊县普通小学生均公用经费的相对差异始终大于生均事业经费的相对差异。两个指标的相对差异变动趋势有较大的差别：在1994－1997年期间，二者趋势是一致的，但是在1997年之后，生均公用费的相对差异急剧扩大，而生均事业费的相对差异则在波动之中略有下降，这就意味着这样一个隐含的情况：在生均公用经费相对差异急剧上升的前提下，生均事业费的相对差异却稳中有降，这说明生均人员经费的分配也是极度不均等的，只不过这种不均等性和生均公用费的分配应该相反，也即生均事业费少的郊县生均人员经费相对较多，因为只有这样，才可能让相对差异不断扩大的生均公用费在加上了生均人员经费之后，使得总的生均事业费的相对差异相对平稳。然而，这就意味着在生均事业费比较少的郊县存在着比较严重的人员经费挤占公用经费的情况。如果考察生均预算内事业费支出和生均公用经费支出的充足性的话，那么二者的均值都是呈增长趋势的。
图2：北京市郊县普通小学生均公用费和生均事业费的变异系数比较
（二）、经费相对比重差异的分析
根据统计分析可以看出，这一比重的均值在10年期间波动较大，总体上略微有所提高，从1994年的14.96%上升到2003年的18.41%，这小于普通初中生均公用经费占生均事业费的比重，这和教育级别提高该比重应该有所增加这一假设是吻合的。代表相对差异的变异系数在总体扩大的趋势上表现出较大的波动性，在样本初期的1994年、样本中期的1999年和样本末期的2003年，该比重的变异系数分别为0.243、0.673和0.717。普通小学阶段该比重的变异系数大于普通初中阶段，说明在小学阶段，事业性经费的使用结构差异性比初中阶段要严重。由于前面的分析，在这里仍然检验该比重和生均事业费二者之间的相关系数，结果发现二者之间的皮尔迅相关系数为0.361，并且在1%的水平上通过显著性检验，这个相关系数是比较小的。但是如果单独计算每一年的皮尔迅相关系数，那么该系数在1998年以后都是显著正相关的，最大的相关系数达到0.836，都通过1%的显著性检验。这和前面分析普通初中时的情况时一样的——二者都是在样本后面的年份里表现出显著的正相关关系，而在样本初期这种相关关系不明显。这说明，至少在最近几年里，如果某县的普通小学生均事业费比较大的话，则生均公用费占生均事业费的比重也比较大，那么二者相乘得到的生均公用费就很大；而如果某县生均事业费较少，则该比重也较小，那么相乘得到的生均公用费就少。
第三部分：北京市郊县义务教育经费分配使用差异的影响因素分析
按使用结构对生均事业费分配差异的分解
由于我国生均预算内事业费分为生均人员经费和生均公用经费两个部分，人员经费是“刚性经费”，会经常挤占公用经费。一般认为，由于受到国家政策、生师比、地区工资等因素的制约，主要用作教职工工资支出的生均人员经费在一个市下辖的各个郊县之间差别应该不是很大，更大的差异应该体现在生均公用经费上。但是，这只是一种主观推论，生均预算内事业费的差异主要是由生均人员经费引起的还是由生均公用经费引起的，这个还需要进行严格的计算。
我们知道，生均预算内事业费等于生均人员经费和生均公用经费二者的代数和，但是生均预算内事业费的差异并不等于这二者差异的代数和，并且，不能简单的根据二者的差异大小就得出谁对总的差异贡献大小的结论。因此，本节的目的就是按照使用结构对总的生均事业费的差异进行分解。
Shorrocks(1982)曾经提出用下列公式来分解总体经费不平等的方法：
其中，yk为第k项经费，并且∑yk＝y，COV(yk,y)是yk和y的协方差，VAR(y)是y的方差，而πk是第k项经费对总体经费差异的贡献份额。通过数学换算，可以得到：
其中，rk是第k项经费和总经费的相关系数，σk是第k项经费的标准差，σ是总经费的标准差。根据本节的需要，这里的y1为生均人员经费，y2为生均公用经费。
下面，首先对每一年的普通初中、普通小学、农村小学总体生均事业费的差异进行因素分解，然后对整个样本期间的总体差异进行因素分解。
表1：1994－2003年北京市郊县总体生均事业费差异的因素分解
年份 经费
项目 普通初中普通小学
rkσkπkrkσkπk
年 y10.79661.3448.25%0.97381.5280.87%
y20.81664.1551.75%0.70726.4919.13%
年 y10.96295.5160.19%0.980110.0768.10%
y20.91966.1439.81%0.91855.0431.90%
年 y10.978205.2442.30%0.993226.7577.70%
y20.988277.0857.70%0.92769.6122.30%
年 y10.946185.7735.62%0.989185.5778.89%
y20.983323.2364.38%0.87156.4421.11%
年 y10.951453.2752.33%0.902163.8750.03%
y20.941417.2647.67%0.902163.6049.97%
年 y10.987950.0644.48%0.901292.7853.96%
y20.9911180.6355.52%0.871258.6646.04%
年 y10.903360.4539.18%0.754310.5243.78%
y20.956528.1360.82%0.828363.4656.22%
年 y10.950361.7136.06%0.537313.5726.26%
y20.983620.0163.94%0.873541.7873.74%
年 y10.687519.3526.27%NANANA
y20.9361069.9773.73%NANANA
年 y10.739610.8425.12%0.347379.8716.41%
y20.9561407.6674.88%0.883760.4383.59%
从上表可以看出，对于普通初中来说，生均公用费的差异是造成生均事业费差异的主要原因，在10年当中，仅有1995年和1998年生均人员费的贡献份额大于生均公用费的贡献份额；对于普通小学来说，生均事业费的差异主要是由生均人员费的差异引起的，在10年当中，1994－1999年期间均是生均人员费的贡献份额大于生均公用费的贡献份额。但是，从最近几年的情况来看（2000－2003年），无论是普通初中还是普通小学，生均公用费的贡献份额均超过了生均人员费的贡献份额，而公用经费对于教育的进一步发展至关重要，那么生均公用费的贡献份额占主导地位的情况就更会制约各个郊县教育水平的均衡发展。初中阶段生均公用费是造成总体差异的主要原因，而小学阶段则是由于生均人员费的原因，之所以会有这种差异，有可能是因为在初中阶段，教学活动中使用的仪器设备、图书资料比小学阶段要多的多，公用经费支出自然就多，相应占有的比重也较大，这样就会对总的事业经费造成较大的影响，这也可以从初中阶段生均公用费比重远远大于小学阶段这点看出来。
上表还显示了为何是生均公用费或者生均人员费是造成总体生均事业费差异的原因。拿普通初中阶段来说，生均公用费差异占据主导地位的原因有三：1，在普通初中阶段，生均公用费比重较小学阶段有所上升；2，生均公用费和生均事业费的相关系数要高于生均人员费和生均事业费的相关系数；3，生均公用费的标准差要高于生均人员费的标准差。
义务教育经费分配差异性的影响因素分析
我们知道，义务教育经费主要来自政府的投入，而政府的教育投入力度是和当地经济状况密切相关的。衡量经济发展的指标有人均GDP、人均财政支出等，如果各个郊县之间的人均GDP和人均财政支出差异越大，则教育经费的差异也应该越大。
此外，政府对教育的投入力度也会影响教育经费分配的公平性。因为义务教育经费来源的主渠道是政府投入，如果政府教育投入力度过小，那就需要从其他渠道来筹集教育经费，而从其他渠道筹集教育经费的能力是和各个郊县的经济、社会发展状况密切相关的。过多的依赖其他渠道的资金来源会导致各个郊县之间义务教育经费差异过大。要衡量政府对教育的投入力度，可以选用政府财政预算内教育经费占政府财政支出的比重这一指标。
库兹涅茨曾经提出一个关于收入分配不平等性的倒U型假说，也即收入分配的不平等性会随着收入的增加先上升，然后到达一个顶点再趋于下降。有研究表明，在我国，教育经费分配的不平等性随着经济的发展是有所增加的；在经济发达地区内部，教育经费分配的不平等性要大于经济欠发达地区。那么，对于库兹涅茨假说进行推广，有可能教育经费分配的不平等性也存在这样一种倒U型趋势，也即在当前我国教育和经济发展水平不是很高但是又快速增长的阶段，教育经费分配的不平等性有可能是趋于增加的，直到教育和经济发展到一个比较高的阶段之后，教育经费分配的不平等性才趋于下降。
综上所述，本节将选用各个郊县普通初中、普通小学的生均事业费标准差的自然对数作为被解释变量，分别记做LNSESAT和LNSEPAT；选用各个郊县人均GDP的标准差的自然对数（LNSEAGDP）和人均财政支出的标准差的自然对数（LNSEAFE）作为衡量经济发展差异的解释变量；选用北京市人均GDP的自然对数（LNAGDP）作为衡量全社会经济发展水平的的解释变量；选用北京市人均教育经费的自然对数（LNBJAE）作为衡量全社会教育发展水平的解释变量；选用北京市财政预算内教育经费占财政支出比重的自然对数（LNBJEI）作为衡量政府对教育的投入力度的解释变量。
下面，首先将对各个郊县生均事业费和各种影响因素进行相关分析，判断它们之间是否存在理论推理上所说的那种相关关系。然后，分别对各个影响因素进行回归分析，考察各种因素具体的影响大小。
（一）相关分析
表2：生均事业费与各种教育、经济指标的相关系数矩阵
LNSEAGDPLNSEAFELNAGDPLNBJAELNBJEI
LNSESAT0.848**0.873**0.868**0.846**-0.765*
LNSEPAT0.941**0.979**0.968**0.962**-0.899*
注：表中相关系数为皮尔迅相关系数(Pearson Correlation Index)
*表示通过5％水平的显著性检验
**表示通过1％水平的显著性检验
从上面这个相关系数矩阵可以看出，两种类型教育的生均事业费标准差的自然对数和当地人均GDP、人均财政支出的标准差的自然对数是显著正相关的，这和前面的理论推导是一致的。比较LNSEAGDP和LNSEAFE的相关系数，可见生均事业费的标准差自然对数和人均财政支出的标准差的相关性更强，因此在后面的回归分析中就选用人均财政支出的标准差作为解释变量。生均事业费的标准差自然对数和人均GDP以及人均教育经费的自然对数都是显著正相关的，这意味着在现阶段，经济和教育的发展会扩大义务教育分配的不公平性，至于是否表现出倒U型趋势还需进行回归分析。此外，生均事业费的标准差的自然对数和财政预算内教育经费占财政支出比重的自然对数是显著负相关的，这就说明，如果政府加强对教育的投入力度就会减少教育经费分配的差异性，这与义务教育阶段经费来源主体应该是政府投入这一道理是吻合的。
（二）回归分析
由于各地人均财政支出的标准差对于生均事业费的标准差影响最为强烈，当人均财政支出标准差的自然对数和其他解释变量同时进入模型之后，其他解释变量立刻失去了统计意义，但是这并不意味着其他的解释变量就真的没有统计意义。因此，下面的部分将分别对各个影响因素进行一元回归分析。为了描述方便，分别将关于普通初中、普通小学的回归方程称作模型1、模型2。
1、各地人均财政支出的差异性对生均事业费差异性的影响
根据前面的相关系数矩阵，我们知道各地人均财政支出的标准差的自然对数和生均事业费标准差的自然对数之间的相关关系最为紧密，下面就对其进行回归分析，首先在模型中包含截距项，其次进行不带截距项的拟合，拟合回归结果如下：
表3：人均财政支出差异对教育经费差异影响的回归分析结果（含截距项）
自变量b值标准差t值p值R2修正R2
模型 截距-1.2291.663-0.7390.488
LNSEAFE1.1730.2684.3830.005
模型 截距-0.5050.532-0.9490.379
LNSEAFE0.9980.08611.6630.000
表4：人均财政支出差异对教育经费差异影响的回归分析结果（不含截距项）
自变量b值标准差t值p值R2修正R2
模型1LNSEAFE0.9760.02439.9450.0000.9960.995
模型2LNSEAFE0.9180.008114.3400.0000.9990.999
可以看出，在包含截距项的拟合模型中，截距项的系数都不显著，LNSEAFE的系数都显著为正。在不含截距项的拟合模型中，LNSEAFE的系数显著为正，并且拟合优度要优于包含截距项的模型，因此选用不含截距项的模型进行拟合。从上述一元线形回归模型来看，各个郊县之间的人均财政支出差异对生均事业费的影响是很显著的，从两个模型来看，人均财政支出的标准差每增加1%，会导致相应的生均事业费标准差增加0.9%以上，这种影响关系是很显著的。
2、经济发展水平对生均事业费差异性的影响
在这里我们选用北京市人均GDP的自然对数作为衡量全社会经济发展水平的指标。根据库兹涅茨的倒U型假说，在经济发展程度较低的阶段，经济发展会加剧不平等性。为了检验义务教育经费的分配是否也呈现倒U型趋势，下面将进行线性和非线性两种曲线拟合。
表5：经济发展水平对教育经费差异影响的线性回归分析结果
自变量b值标准差t值p值R2修正R2
模型 截距-18.0785.629-3.2120.018
LNAGDP2.4740.5774.2840.005
模型 截距-14.7482.146-6.8720.000
LNAGDP2.0960.2209.5190.000
表6：经济发展水平对教育经费差异影响的非线性回归分析结果
自变量b值标准差t值p值R2修正R2
模型 LNAGDP-1.2410.594-2.0890.082
LNAGDP20.1910.0613.1350.020
模型 LNAGDP-0.9460.226-4.1960.006
LNAGDP20.1570.0236.7850.001
从上面线性和非线性回归结果来看，总体上说线性模型的拟合优度更好，因此决定采用线性模型。之所以非线性模型没有截距项，是因为加上截距项之后关键的自变量就失去了统计显著性。从线性模型的结果来看，人均GDP对教育经费分配的差异性表现出很强的正向关系，人均GDP每提高1%，则生均事业费差异性会增加2.10%～2.47%。两个模型的自变量均通过了显著性检验，模型拟合优度良好。之所以非线性模型的拟合优度稍微差于线性模型，有可能是因为样本数据较少所致。但是，在当前阶段，随着经济发展程度的提高，北京市各个郊县之间义务教育经费分配的差异性呈加速扩大的情况却是与实际相吻合的。这可能是因为随着经济的发展，政策目标逐渐从公平为主转向效率优先，以前对于教育的投入强调“一碗水端平”，现在则要强调发展优质教育资源——在高等教育阶段是所谓的世界级水平的重点大学，在义务教育阶段则是示范性学校。所以，现在尽管经济发展水平在迅速提高，但是经济总量仍然很有限，那么在效率优先的目标约束下，教育资源的分配自然就会出现差异性扩大的现象。
3、教育发展水平对于生均事业费差异性的影响
在这里我们选用北京市人均教育经费的自然对数（LNBJAE）作为衡量全社会教育发展水平的指标，下面就分别对其进行线性回归和非线性回归。
表7：教育发展水平对教育经费差异影响的线性回归分析结果
自变量b值标准差t值p值R2修正R2
模型1LNBJAE1.0630.03233.0740.0000.9940.993
模型2LNBJAE1.0000.01662.8630.0000.9980.998
表8：教育发展水平对教育经费差异影响的非线性回归分析结果
自变量b值标准差t值p值R2修正R2
模型 LNBJAE0.4770.4511.0590.331
LNBJAE20.1020.0781.3000.241
模型 LNBJAE0.5530.1753.1670.019
LNBJAE20.0780.0302.5650.043
从上面的回归结果来看，线性模型的拟合优度要好于非线性模型，并且，在非线性模型中，除了模型2以外，系数的估计值基本上都没有通过显著性检验，二次项的系数相当小。因此，我们选定用线性模型进行拟合。从线性模型的拟合结果来看，随着人均教育经费的增加，各个郊县之间的生均事业费分配的差异性也逐步增加，人均教育经费每增加1%，生均事业费的差异性会增加1%～1.06%。这说明在当前教育还不是很发达但是正在高速发展的阶段，教育发展水平的提高会加剧教育经费分配的不平等性。这可以从北京市总体教育高速发展与城乡之间、乡村之间的办学条件差异中体现出来：北京市到2000年全社会教育经费投入200亿元，占当年GDP的8%。小学入学率为99.95%，初中入学率为98.53%，但是，城区的生均经费支出却是农村地区的3－4倍，即使是在郊县之间，有的县的生均公用费只相当于别的县一个零头。
4、政府对教育的投入力度对于生均事业费差异的影响
这里选用政府预算内教育经费占财政支出比重的自然对数（LNBJEI）作为衡量政府对教育的投入力度的指标，下面就对其进行一元线性回归。
表9：政府对教育投入的努力程度对教育经费差异影响的线性回归分析结果
自变量b值标准差t值p值R2修正R2
模型 截距-3.1683.165-1.0010.356
LNBJEI-4.6401.594-2.9110.027
模型 截距-2.5321.634-1.5500.172
LNBJEI-4.1410.823-5.0330.002
从上面的回归结果来看，2个模型的LNBJEI系数都是负的，且都通过了显著性检验，政府预算内教育经费占财政支出比重每增加1%，生均事业费差异性会减少4.14%～4.64%左右。常数项没有通过显著性检验，但是常数项关系不大。此外，模型的拟合优度比较理想。系数之所以为负，是因为如果政府对教育的投入力度较小的话，那么各个郊县就得从其他渠道筹集教育经费，比如说农村地区的教育费附加。根据统计，目前在农村地区，农村教育费附加是农村教育经费的最主要来源，1999年通过该渠道获得的教育经费已经达到126.1亿元。而其他渠道的经费来源是和当地经济、社会发展水平密切相关的，因此该比重低的话就会导致经费来源更大的依赖于社会，这就会产生较大的差异。因此，对于义务教育来说，加大政府投入力度将有效的减小地区之间教育经费投入的差异性。
第四部分：解决郊县间义务教育经费分配使用非公平性的方法
根据前面的分析，造成北京市郊县之间义务教育经费分配不公平的最根本原因是因为各地之间经济发展程度有差异。通过计量分析，发现当地人均财政支出水平、人均GDP的绝对数量和相对差异都对这种地区间的教育经费差异性有很强的正向关系。因此，要想解决地区之间义务教育经费投入的差异性，最根本的措施在于均衡的发展各地经济。为了解决全国范围内的区域之间经济发展不平衡，国家已经采取了“西部大开发”、“振兴东北”、“搞活中部”等一系列措施。
由于经济体制决定了教育财政体制，因此，要想缓解区域之间教育发展不平衡，最为根本的方法是进行农村财政、经济体制改革，然而，在既定的预算约束下，优化教育资源的配置也是解决问题的更为直接切实的方法。也就是说，如果能够找到一个有效的方案使得同样的经济资源可以产生更大的经济效果，那么在推行农村财政体制改革的同时，深化教育体制，或者说教育财政体制的改革将有助于减少财政体制变革对于农村教育的冲击（都阳，王美艳，2002）。
目前我国义务教育财政体制存在的一些问题直接导致了区域之间教育经费投入的差异性。首先表现在义务教育经费的投入不够。对于对基础教育的拨款数量，中国政府并没有做出明确规定，但是《教育法》规定：“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长”。
其次，表现在经费负担结构不合理，政府的公共教育经费主要分配给了高等教育，对于义务教育的重视程度不够。从1993年到1998年期间，中国政府预算内三级教育经费的比例（高等:中等:初等）基本稳定在1:2.0:1.5，而国际上的平均水平则是1:2.5:9.2。由此可见，中国的三级教育经费分配中对初等教育的投入力度太小，而高等教育的支出比重则过高，三级教育经分的分配结构很不合理。
第三，在政府的公共教育经费支出中，中央和省级政府的投入力度过小。对于各级政府究竟应该负担多大比例的义务教育经费，虽然没有对此作出明确规定，但是从下列数据仍然可以看出中央和省级政府的投入力度过小：以1997年为例，在中国的五级财政中，乡级财政在教育方面的支出比重最高，几乎占了本级财政支出的一半；其次是县级，占财政支出的比重近20％；市级和省级的比重则在15％左右；而中央政府的教育支出比重仅有2.4%，远远低于其他四级财政的教育支出比例（孙国英，许正中，王铮，2002）。由于我国目前采取的是“三级办学、两级管理”体制，具体的说，就是义务教育实行县、乡、村三级办学，县、乡两级管理。广大农村地区的义务教育主要靠乡、村两级政府来办，而村一级没有财政，乡一级的财政又是各级财政中最为薄弱的，这就使得义务教育在基层地区的发展基础十分薄弱。并且，随着1994年的“分税制”改革，中央和省级政府的财力得到加强，分权化的基础教育改革又要求基层政府承担主要的义务教育发展责任，二者之间的矛盾导致农村地区义务教育发展的区域差异明显。1998年中央财政收入与地方政府财政收入的比例改变为52：48，地方政府尤其是县乡政府的财政收入日渐困难，而教育成本由于教师工资和教材等材料价格的上升而提高，许多地区单靠县乡财政已经难以承担义务教育的全部经费，贫困地区有的县乡全部财政收入还不够发放教师工资；在农村义务教育的管理权下放到乡级政府后，由于乡财政中的大部分是教师工资，容易被挪用，这样就连续出现了大面积拖欠教师工资的现象，2000年曾达到180亿元，有的地区拖欠达半年以上，农村教育面临着经费短缺的严重困难（谈松华，2003）。
基于以上的分析，为了解决地区之间义务教育经费投入的差异性，应当从教育财政体制的改革开始。首先，政府应当明确义务教育发展的目标。目前，我国政府只规定要“普及九年制义务教育”，这种目标应该说不是很明确的。因为普及义务教育只是从入学率、升学率、辍学率等指标进行考察，是一个层次比较浅的目标。政府对于义务教育的责任不仅仅是保证其“免费实施”，还应当保证义务教育机会的公平。因此，政府应当努力让每个适龄儿童接受达到某一最低标准的义务教育。这样一来，政府在实施义务教育的时候，就要考虑到公平性这个标准，才可能在具体的教育财政拨款体制中做到“公平优先，兼顾效率”。
其次，应当确立义务教育财政拨款在公共财政中的优先地位，加大对义务教育的拨款力度。根据《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，“政府的教育拨款主要用于保证普及义务教育的资金投入和承担普通高等教育的大部分经费”，因此，要进一步加强义务教育在公共财政中的地位。
第三，在分税制改革背景下，明确各级政府的教育投入范围和各级政府的责任分工，各级政府合理分担义务教育经费。对于政府的教育投入范围，首先应该正确划分教育领域的公共物品和私人物品，将财政资源集中在公共物品的提供上。特别是对于公共物品属性最为明显的义务教育来说，政府财政应该加大投入力度，尤其是对农村地区的投入力度，切实保证每个适龄儿童接受免费的义务教育，保障农村人口的基本受教育权利。对此，各级政府应该划分各自的教育职责。中央政府的主要职责应该是保证教育机会的公平，比如说为义务教育提供转移支付资金；而省级政府有责任为平衡本省或本市内部各个地区之间的义务教育发展差异提供资金支持。根据研究，我国教育发展不平衡更多的表现为省内不平衡而非省际不平衡，因此，省级政府对于保证教育机会的公平至关重要；县级政府作为我国目前义务教育经费的主要投入主体，应当为实施免费的义务教育提供充足的资源（岳昌君，2003）。对此，可以参考日本、美国的教育财政体制。在日本，中央政府负责全国义务教育教师的工资（我国基层政府的教育经费主要用于支付教师工资，并且在许多经济基础薄弱的地区连教师工资都无法足额支付，人员经费挤占公用经费的问题严重，因此日本的做法值得借鉴。）、福利支出的1/2、学校基建支出的1/3到1/2，免费提供教科书，并对困难学生进行补助；都道府县政府（相当于我国的省级政府）负责义务教育教师工资和福利支出的1/2；市町村政府负责所辖义务教育学校的运营费（相当于我国的公用经费）以及基建支出的1/3到1/2。美国法律规定，教育主要是州和地方政府的责任。中小学主要由学区负责，高等教育主要由州政府负责。同时按照财权与事权统一的原则，各级政府法定的支出责任应与法定的财力和上级政府的转移支付相一致。
第四，加大中央和省级政府对下级政府的义务教育财政转移支付力度，这是当前缓解当前“三级办学、两级管理”体制下地区之间义务教育发展不平衡、经费不充足的切实有效的手段。根据统计，目前在农村地区，农村教育费附加是农村教育经费的最主要来源，1999年通过该渠道获得的教育经费已经达到126.1亿元。由于教育费附加的专用性，农村税费改革之后取消这项收费无疑会给农村教育融资带来严峻的挑战。因此在当前的农村税费改革背景下，政府间转移支付尤其重要。对于这一方法，下面将详细讨论。
政府间转移支付包括上下级政府之间和同级政府之间的转移支付，其目的在于解决财政纵横向的不平衡问题。其中，纵向不平衡是指上下级政府之间同时出现一个有财政赤字一个有财政盈余的情况；而横向不平衡则是指在同一级政府之间，有的出现财政赤字有的则是财政盈余的情况。财政转移支付制度一般分为一般性转移支付和专项转移支付两类。前者也叫做不指定用途的转移支付，不规定使用方向，也没有附加条件；后者则有附加条件，用于特定的项目，对资金的使用有明确的规定，因此具有很强的政策性。在我国，一般性教育财政转移支付包括税收返还和过渡时期转移支付两部分。前者由于保持了原有的利益格局，因此对缩小地区差距作用甚微。而后者虽然可以平衡地区差异，但是由于所占比重较小，因此作用也不大。而专项教育财政转移支付主要用于校舍修复、教师教育、职业教育等经费，这些资金一般用于一次性或者临时性的项目，对于缓解经常性经费的地区差异作用也不大（杜育红，2000）。
有鉴于此，我们在涉及平衡地区间教育发展差异的转移支付制度时应当考虑如下几点：（1）转移支付的主体应该是谁？也即应当如何在中央政府和省级政府之间划分出资责任；（2）根据什么标准来确定接受转移支付的对象；（3）如何确定转移支付的额度；（4）对转移支付的效果如何考察，也即采取什么激励措施来评判绩效。
根据杜育红（2000）提出的方法，这里用相对法对北京市2001年的数据进行模拟，以此来比较转移支付前后各个郊县义务教育经费分配的差异状况。
第一步，先计算生均预算内事业费的最低标准。这里各个郊县的最低标准用所有郊县平均值的一个百分比来确定，这样比较简便易行。但是百分比的确定难免带有主观性，主要靠经验估计。在这里我们采用80%和70%两个百分比分别来计算最低标准，然后从中选择一个较为合理的方案。2001年北京市各个郊县的普通初中生均预算内教育事业费的均值为2767.28元，普通小学生均预算内教育事业费的均值为2313.47元。根据80％和70％确定的初中生均预算内事业费最低标准2213.82元和1937.10元；小学生均预算内事业费最低标准为1850.78元和1619.43元。
第二步，根据各个郊县对教育投入的努力程度来调整上面计算的最低标准。根据2001年的数据，各个郊县预算内教育拨款占财政支出的比重均值为21.95%，这意味着财政支出用于预算内教育拨款每增加一个百分点，预算内教育拨款就会增加4.6个百分点。因此，可以用下列公式来计算最低标准的调整系数T：
用最低标准乘以调整系数就得到各个郊县调整后的最低标准。
第三步，根据各地提供相同的教育服务所需成本的差异来调整生均经费。由于各地的自然条件、社会经济发展水平不一致，因此工资水平、房租、教育投入所需的各种物质资料的价格就存在较大差异，致使相同的生均经费的实际购买能力存在较大差别。因此在计算转移支付额之前要根据成本差异来对各地生均经费进行调整。常用的方法时建立一个成本调整系数，该系数要全面考虑所有影响成本的因素，对各个因素进行加权求和。但是，我们这里计算的仅仅是北京市下辖的各个郊县，在同一个市域内，这种成本的差异是比较小的，因此我们省略这一步。
第四步，计算各个郊县应当获得的生均转移支付额。用生均转移支付额乘以该县的在校生数量，就得到该县应获得的转移支付额。由于我们关心的是转移支付前后的生均经费的差异问题，因此只计算生均转移支付额。
用上述方法，对2001年北京市普通初中生均预算内教育费和普通小学生均预算内教育费进行了转移支付的模拟，结果见下表：
表10：2001年北京市郊县初中生均预算内事业费转移支付模拟
县名 初中
生均 比重 值 按80%确定的方案1按70%确定的方案2
调整后的最低标准生均转移调整后的最低标准生均转移
昌平2809.70.25101.00142217.03-592.671939.91-869.79
顺义1812.52.21430.99982213.29400.771936.64124.12
通县1862.24.23091.00052214.98352.741938.1275.88
大兴2658.89.25921.00182217.86-441.031940.64-718.25
平谷2182.10.21410.99982213.2731.171936.62-245.48
怀柔4775.41.16860.99772208.64-2566.771932.56-2842.85
密云3255.82.21440.99982213.30-1042.521936.65-1319.17
延庆2781.55.20370.99932212.21-569.341935.69-845.86
表11：2001年北京市郊县小学生均预算内事业费转移支付模拟
县名 小学
生均 比重 值 按80%确定的方案1按70%确定的方案2
调整后的最低标准生均转移调整后的最低标准生均转移
昌平2665.67.25101.00141853.46-812.211621.78-1043.89
顺义1932.10.21430.99981850.34-81.761619.04-313.06
通县1434.25.23091.00051851.75417.501620.28186.03
大兴2241.22.25921.00181854.16-387.061622.39-618.83
平谷2118.13.21410.99981850.32-267.811619.03-499.10
怀柔3627.83.16860.99771846.45-1781.381615.64-2012.19
密云2411.64.21440.99981850.35-561.291619.05-792.59
延庆2076.95.20370.99931849.43-227.521618.25-458.70
从上面两个表格可以看出，对于普通初中来说，在采用80%比例的方案1下，顺义、通县和平谷三个县需要接受转移支付，其他5个县则维持原有经费不变；在采用70%比例的方案2下，顺义和通县需要接受转移支付。对于普通小学来说，在采用80%比例的方案1下，通县需要接受转移支付；在采用70%比例的方案2下，还是通县需要接受转移支付。经过转移支付之后，现在各个郊县的生均事业费及其差异与原来情况的对比如下：
表12：采用转移支付后普通初中生均预算内事业费及其差异比较
县名 方案1方案2
生均经费标准差变异系数生均经费标准差变异系数
昌平2809.70 2809.70
顺义2213.29 1850.34
通县2214.98 1862.24
大兴2658.89 2658.89
平谷2213.27 2182.10
怀柔4775.41 4775.41
密云3255.82 3255.82
延庆2781.55 2781.55
表13：采用转移支付后普通小学生均预算内事业费及其差异比较
县名 方案1方案2
生均经费标准差变异系数生均经费标准差变异系数
昌平2665.67 2665.67
顺义1936.64 1932.10
通县1938.12 1620.28
大兴2241.22 2241.22
平谷2118.13 2118.13
怀柔3627.83 3627.83
密云2411.64 2411.64
延庆2076.95 2076.95
在实施转移支付前，北京市郊县普通初中生均预算内事业费的标准差和变异系数分别为953.05和0.344，普通小学的标准差和变异系数分别为641.32和0.277。采取转移支付之后，标准差和变异系数均有所下降，采取80%比例的方案效果更加明显。
参考文献
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[7] 谈松华：农村教育：现状、困难与对策，载于《北京大学教育评论》，2003年第1期
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[9] 杜育红：中国义务教育转移支付制度研究，载于《北京师范大学学报（人文社会科学版）》，2000年第1期 附 录
附表1：北京市郊县普通初中生均公用经费支出的统计描述
最小值最大值均值标准差极差极差率变异系数
1994年160.05334.91261.0764.15011174.862.0930.246
1995年217.42389.01312.1066.14005171.591.7890.212
1996年251.05848.23459.92277.07927597.183.3790.602
1997年346.881307.10520.18323.22847960.223.7680.621
1998年241.651279.74726.12449.442091038.095.2960.619
1999年232.603517.47853.771180.62533284.8715.1221.383
2000年355.401999.30813.64528.132231643.905.6250.649
2001年287.512190.73825.76620.009071903.227.6200.751
2002年360.213781.141025.571069.96603420.9310.4971.043
2003年558.764971.211260.251407.65704412.458.8971.117
附表2：北京市郊县普通初中生均事业费支出的统计描述
最小值最大值均值标准差极差极差率变异系数
1994年817.141140.281028.95101.18699323.141.3950.098
1995年876.651312.141111.11152.63652435.491.4970.137
1996年1100.502131.241436.50474.535511030.741.9370.330
1997年1453.592950.371752.25493.352481496.782.0300.282
1998年1721.693773.642592.97951.346752051.952.1920.367
1999年1715.327618.262883.142108.10325902.944.4410.731
2000年1885.434485.582812.35830.685102600.152.3790.295
2001年1812.524775.412767.28953.048392962.892.6350.344
2002年1862.436328.033237.691358.16834465.603.3980.419
2003年2131.688213.423793.401797.23326081.743.8530.474
附表3：北京市郊县普通初中生均公用经费占生均事业费支出比重的统计描述
最小值最大值均值标准差极差极差率变异系数
1994年0.19590.30640.25120.04512920.11051.5640.180
1995年0.24800.32380.27880.02843080.07581.3060.102
1996年0.22810.39800.30170.08534520.16991.7450.283
1997年0.21970.44300.28100.07296340.22332.0160.260
1998年0.12770.39780.24870.08690480.27013.1150.349
1999年0.10320.46170.23400.11129110.35854.4740.476
2000年0.18850.44570.26910.08630800.25722.3640.321
2001年0.15860.45880.26990.09929390.30022.8930.368
2002年0.16310.59750.27300.13324160.43443.6630.488
2003年0.19750.60530.28630.12564660.40783.0650.439
附表4：北京市郊县普通小学生均公用经费支出的统计描述
最小值最大值均值标准差极差极差率变异系数
1994年38.49126.2378.7426.4860687.743.2800.336
1995年68.35235.23123.5055.04136166.883.4420.446
1996年64.83225.42139.6469.61135160.593.4770.499
1997年80.74259.41149.4056.44344178.673.2130.378
1998年57.88537.91189.75160.93297480.039.2940.848
1999年52.19803.38228.49258.65940751.1915.3931.132
2000年118.081194.16303.83363.456581076.0810.1131.196
2001年151.121735.09405.06541.777171583.9711.4821.338
2002年NANANANANANANA
2003年202.412648.91715.09760.434092446.5013.0871.063
附表5：北京市郊县普通小学生均事业费支出的统计描述
最小值最大值均值标准差极差极差率变异系数
1994年353.87672.79521.5498.08036318.921.9010.188
1995年446.87975.13666.96158.39707528.262.1820.237
1996年551.091198.37801.51289.79670647.282.1750.362
1997年736.541444.56959.97232.64524708.021.9610.242
1998年818.541678.001077.10290.01246859.462.0500.269
1999年830.852309.441384.60488.908591478.592.7800.353
2000年1083.232814.441820.00534.841981731.212.5980.294
2001年1434.253627.832313.47641.317262193.582.5290.277
2002年NANANANANANANA
2003年2403.055322.683474.96803.432432919.632.2150.231
附表6：北京市郊县普通小学生均公用经费占生均事业费支出比重的统计描述
最小值最大值均值标准差极差极差率变异系数
1994年0.08760.21430.14960.03642440.12672.4460.243
1995年0.12740.24120.17970.04031110.11381.8930.224
1996年0.10360.19470.17000.04432540.09111.8790.261
1997年0.10960.21210.15350.03528240.10251.9350.230
1998年0.05180.32060.15390.08366890.26886.1890.544
1999年0.03780.34790.14310.09630390.31019.2040.673
2000年0.08070.42430.14450.11389390.34365.2580.788
2001年0.08110.47830.14770.13502180.39725.8980.914
2002年NANANANANANANA
2003年0.05950.49770.18410.13208520.43828.3090.717
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