中小学教职工“超编”风险：问题及治理

时间：2015-12-20 14:16:58 所属分类：教育理论 浏览量:

[摘要]中小学教职工编制管理是我国一项重要的制度安排，在推动教职工人力资源均衡配置、促进基础教育事业健康发展等方面有着重要作用。但是，对J省S市的实地调研结果显示：中小学教职工存在“超编”风险，这透露出一种人为的制度性风险。中小学教职工“超编

[摘要]中小学教职工编制管理是我国一项重要的制度安排，在推动教职工人力资源均衡配置、促进基础教育事业健康发展等方面有着重要作用。但是，对J省S市的实地调研结果显示：中小学教职工存在“超编”风险，这透露出一种人为的制度性风险。中小学教职工“超编”风险治理需要从以下几方面着手：创新理念，增强意识；创新政策，科学定编；创新机制。协同治理。
　　[关键词]中小学；编制管理；教职工
　　
　　现今社会不仅存在着诸如地震、旱涝此类由于自然界不可抗力而导致的非人为风险，还存在着现代化进程中因人为因素而引起的风险。中小学教职工“超编”风险即为一种人为的制度性风险，并且由于理念、信息等主客观原因，政府及社会各界对这一问题尚未完全体察。这需要我们在认清问题严峻性、分析原因的基础上，研究应对之策。
　　
　　一、中小学教职工编制管理：重要的制度安排
　　
　　编制管理是国家实施行政管理的重要内容，是党和国家配置执政资源的一项基础性工作。根据其管理对象，主要包括行政编制和事业编制这两种类型编制管理。其中，使用事业编制的单位范围非常广泛，包括教育、科技、文化等各类单位。中小学无论从机构数量还是从从业人员来看，均占事业单位较大比例。因此，加强和改进作为事业编制管理重要组成部分的中小学教职工编制管理，对于更好地发挥编制管理服务作用、推动中小学教职工人力资源有效配置、促进基础教育事业健康发展具有重要意义。
　　事业编制区别于行政编制的一个重要特征就是，事业编制有一系列比较复杂的编制标准。事业编制根据机构性质、服务对象的特点、工作量等可以有多种定员方法和标准。每一种标准都是围绕本类事业单位的主要任务，通过研究人员的比例、结构及内部组织，运用一些专门的测算手段、方法，来确定人员编制，使之达到科学、合理。为加强中小学编制管理和教职工队伍建设，提高教育教学质量和办学效益，2001年，国务院办公厅以国办发[2001]74号文件转发了中央编办、教育部、财政部《关于制定中小学教职工编制标准的意见》，确立中小学教职工人员编制按照高中、初中、小学等不同教育层次和城市、县镇、农村等不同区域，按学生数的一定比例核定的编制标准体系。原则上，城市、县镇、农村的高中教职工与学生比分别为1：12．5、1：13、1：13.5；初中教职工与学生比分别为1：13．5、1：16、1：18；小学教职工与学生比分别为1：19、1：21、1：23，并提出各地可根据经济发展情况和财政承受能力对该编制标准进行浮动。这是新世纪我国首次制定颁布的全国性中小学教职工编制标准，为规范中小学教职工编制管理提供了依据。
　　随后，全国各地相继制定了本地区中小学教职工编制标准，均采用根据不同教育层次和不同地域，按学生数一定比例的办法进行核编，只是具体比例和国家略有区别。有的地区还综合考虑承担示范、实验、实行小班化教学或寄宿制以及安排教师脱产进修等因素，并根据当地人均财政收入状况情况，对可以适当增加专任教师编制的情况及比例作出了明确规定。
　　
　　二、中小学教职工“超编”问题：不容忽视的制度性风险
　　
　　上级文件在基层执行情况如何?随着近年来各地中小学生源状况、教学内容和教学方法、经济和财政状况等情况的发展变化，中小学教职工编制标准是否需要调整?带着上述问题，我们在当地编办、教育局、计生委等部门的配合下，重点对J省S市中小学教职工编制情况进行了调研与剖析。
　　
　　(一)现状分析
　　S市是J省中部的一个县级市，近年来该市经济发展较快，财政收入平稳增长，连续多年位列“全国县域经济基本竞争力百强县(市)”。全市共核定中小学教职工编制7204名，在职人员8597人，超编1393人，超编率为19.3％。其中市直学校核定编制2661名，在职2681人，略有超编；乡镇学校核定编制4543名，在职5916人，超编1373人，超编率为30.2％。
　　从目前情况来看，该市中小学尤其是乡镇学校教职工“超编”问题非常突出。这一问题的出现有多方面原因。一是前期本地师范生源较多。由于国家曾对师范生实行属地包分配政策，而那一阶段该市本地师范生源较多，只得超编安置。二是自聘人员较多。为完成教学任务，部分学校自行聘用了一些教师。三是生源锐减。中小学教职工编制按学生数的一定比例核定。近年来，生源的大幅度减少直接带来了学校编制核定数的减少，但教职工却无法在短时期内大幅减少，造成中小学教职工超编。四是教职工流动较难。部分学校特别是老的完全中学改成纯初中后，由于大部分教职工都在学校所在地安家落户，很多教职工仍在原单位工作，自身消化较慢，造成人员超编。五是定编标准。上级颁布的定编标准尽管在当时看来具有科学性、合理性，但社会经济、教育事业等的新发展对定编政策调整提出了新的要求。
　　
　　(二)未来预测
　　根据政策规定，中小学教职工编制数与两大因素有关：一是在校学生数，中小学教职工编制主要按学生数的一定比例核定，而在校学生数一方面取决于现有在读学生数，另一方面又受到当年适龄儿童数量的影响；二是当地经济发展水平，根据当地上一年度人均财政收入状况，可按一定比例适当增加专任教师编制。在职教师人数则与三方面因素有关：现有在职教职工数量、当年退休及新进教职工人数。
　　考虑到上述因素，我们以S市2007年底的在校学生数为基数，并根据该市计生委提供的该地区2002-2007年人口出生数，同时假定新生以出生地为义务教育就读地、新生100％进入公办学校入学、90％的初中毕业生升入当地高中(职中)学习，按照J省规定的核编标准及增编比例，测算出2008-2013年该市应核定中小学教职工编制逐年为7150、6910、6780、6703、6597、6400名。实有在职人数以2007年底为基数，当年退休及新进教职工则按近五年的平均数计算，可以测算出2008-2013年该市实有在职教职工人数逐年为8792、8761、8730、8699、8668、8637名。在职人数与应核定编制数相比较，2008-2013年超编数逐年为1642、1851、1950、1996、2071、2237名，超编率逐年为20.9％、26.6％、28.8％、29.8％、31.5％、34.9％。可见，在现有的政策及制度安排下，未来几年该市中小学教职工“超编”问题将越来越严重，值得引起政府和社会各界特别关注。
　　吉登斯从风险致因与人的关系，将风险分为非人为的外部风险和人为制造的社会风险。按照风险的基本来源，则可以将风险划分为市场风险、制度风险、技术风险、生活风险、环境风险等类型。中小学教职工“超编”风险即为人为的制度性风险之一。从全国其他地区情况来看，尽管S市经济较为发达，但外来人口规模不大。而在经济欠发达地区，由于多数人外出打工，很多学龄儿童也随其父母去了外地，因此当地在校学生数减少幅度更大，中小学教职工“超编”问题亦可能更加严重。在经济更为发达的地区，尽管根据政策规定，在当地中小学就读的外来务工人员子女应计入在校学生总数，随着近年来这些地区大量外来务工人员及其子女的进入，中小学教职工“超编”问题可能不那么严重。不过，由于多数外来务工人员并没有在当地安家，而是随着经济形势的变化，在全国范围内流动，因而当地中小学教职工“超编”风险依然存在。总之，中小学教职工“超编”问题的存在既削弱了机构编制管理的权威性，也不利于保持中小学教职工队伍的稳定，进而影响到基础教育事业的发展。为此，我们必须及早谋划，思考应对措施。

　　
　　三、中小学教职工“超编”风险治理
　　
　　风险的治理理论并不关注风险本身的本质，而是把注意力集中在规避可计算和可预知的风险的知识形式、主导话语、专门技术和社会制度上。如果我们正确运用专家建议，通过政府的话语和战略的设计，风险最终是可以控制的。同样，我们也深信，只要及早谋划、各方配合、多策并举，中小学教职工“超编”风险也定能规避。
　　
　　(一)创新理念，增强意识
　　传统的政府管理往往对由可能的风险转变为现实发生的突发事件应急工作比较重视，能够在较短的时间内迅速集中人力、物力、财力作出相应处置，而对突发事件发生前即处于风险状态时的管理相对不足。民众的风险意识比较淡薄，风险观念滞后。这就需要通过宣传和教育，在全社会营造客观、理性地应对风险的氛围，以利于有效地应对可能出现的各种风险，从而保障社会的长期稳定和持续健康发展。同样，治理中小学教职工“超编”风险，首要的是要通过多种途径，及早让各级政府及有关部门知晓中小学教职工“超编”风险，尤其要保障关乎其切身利益的中小学教职工们的知情权，让政府及社会各界充分认识到中小学教职工“超编”风险存在的客观性、可能造成后果的严重性，从而督促有关部门及早采取措施加以应对。
　　
　　(二)创新政策，科学定编
　　从调研的情况看，随着形势的发展变化，中小学教职工编制标准确需进行调整，才能更好地符合基础教育事业发展的需要。在重新设计中小学教职工定编标准政策时，我们尤其要把握好三个环节。
　　一是价值观上，要效益、公平并重。国家制定的中小学教职工编制标准以规模效益理论为思想基础，追求的是效益至上；但城乡教师资源配置类别存在较大差异。城镇学校生源充足，校均规模大，办学规模效益明显，属于规模效益下的资源配置，可以以学生数为唯一基数核定教师编制；农村学校生源不足，校均规模小，很难产生规模效益，仍以学生数为唯一基数核定教职工编制，就难以满足农村教育的实际需要。尤其在倡导城乡统筹发展、公共服务均等化的当下，中小学教职工编制核定应当以保证适龄儿童少年就学的公平性并提高办学的规模效益为价值追求，农村学校不宜采取与城市不同的教职工编制标准，更不应低于城市标准。
　　二是方法上，要着眼于未来而非当前。目前，中小学教职工编制按实际在校学生数的一定比例核定。这种做法操作起来较为简单，却具有一定的滞后性。作为配备人员的依据，编制应当具有先导性、规划性。建议可由编办会同教育、财政、计生等部门在综合多方面因素测算未来一段时期在校学生数的基础上，再按照一定的标准核定中小学教职工编制，实现既能较好地满足一段时期基础教育事业发展的需要，又能有效控制财政供养人员增长的目的。
　　三是操作上，要突出指导性而非一刀切。就中央和省级而言，可明确中小学教职工编制核定的原则、方法、标准等指导性意见，提出某一地区中小学教职工编制的最少数额，保证当地基层教育事业的最基本需要，并加强统筹协调，推行总量管理。具体核定工作则由当地编办会同财政、教育、计生等部门开展，充分考虑当地的发展趋势及实际情况，尤其要保障农村寄宿制学校、教学点分散的地区教职工的基本需求。在整个过程中，政府要做到公正、透明；上级要对下级加强指导监督。
　　
　　(三)创新机制，协同治理
　　政府要进一步加大教育布局调整力度，对教育投资的方向进行调整，停止校舍等基建项目的建设；有步骤地对村小和教学点进行整合，对初中学校在规模和建制上予以收缩，充分利用初中、小学空置校舍，通过布局调整、就近办分校或教学点等手段解决高中及职中阶段近期扩张的矛盾；投资的重点要转移到提高教学装备水平、改善办学环境、提高教师素质等方面；同时，按照《民办教育促进法》规定，政府要积极鼓励和大力促进社会力量参与创办教育机构，坚持公益性为主体的发展方向，委托其承担部分义务教育任务，通过政府购买服务的办法满足民众基础教育需求。此外，政府要进一步加大中小学教职工人事制度改革力度，清退各类非在编人员，清理吃“空饷”人员；严把进口关，重点引进必需的紧缺学科教师；建立人员定期流动轮换制度和异校交流制度，让教师在教育系统内部调配整合；加大对教职工的培训力度，更新知识，提升技能，为年轻教师转岗创造条件；同时，还要全面推行校长选聘制、教职工全员聘用制、教育岗位责任制等，做到能者上、庸者下，探索建立教职工退出机制。
　　
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