转变与优化：重新审视政府在教育发展中的职能

时间：2015-12-20 16:31:04 所属分类：教育理论 浏览量:

摘 要：政府在教育发展中职能的适时转变与不断优化，是创建教育良好发展环境的前提。为此，政府应在不同教育领域分别突出主导职能和指导职能，通过教育立法和教育财政进行宏观调控，以促进教育全面、高效、快速和均衡发展。 关键词：教育发展；政府职能 21世

摘　要：政府在教育发展中职能的适时转变与不断优化，是创建教育良好发展环境的前提。为此，政府应在不同教育领域分别突出主导职能和指导职能，通过教育立法和教育财政进行宏观调控，以促进教育全面、高效、快速和均衡发展。

关键词：教育发展；政府职能

21世纪初，我国经济和社会发展的总目标是全面建设小康社会。要实现这一战略目标，教育具有不可替代的重要作用。“教育是发展科学技术和培养人才的基础，在现代化建设中具有先导性全局性作用，必须摆在优先发展的战略地位。”加快教育发展，充分发挥教育在提升我国人力资源整体水平中的独特作用，进而促进我国综合国力和国际竞争力的提高，是全面建设小康社会对教育的新要求，即实现我国从教育欠发达国家向教育较发达国家的跨越。

要优先发展教育，实现这一跨越，必须重新审视政府在教育发展中的角色和职能定位。政府在教育发展中的职能不是一个简单强化或弱化的问题，而是一个适时转变和不断优化的问题，即在现有政治、经济和文化等大环境下寻求教育发展与政府调控的最佳结合点，并以此来促进教育全面、高效、快速和均衡发展。这种转变与优化既是我国加入世贸组织后履行相关条款承诺和顺应教育全球化等外在因素的需要，更是提高国民整体素质、完成全面建设小康社会战略目标和实现中华民族伟大复兴的内在动力要求。

一、基础性教育突出政府主导职能

在三级教育中，小学和中学教育旨在使不同地区、不同收入的学生获得相似的知识，是义务教育的重点所在，是应该完全福利化的教育。由于政府的职责首先是提供公共产品与服务，所以在财政支出的优先顺序和投入力度上，理应把保证实施基础教育放在第一位。然而2001年全国仍有522个县未实现“普九”，并主要集中在中西部农村。全国义务教育普及率在2001年虽达到了85%，但按时毕业率仅为75%左右，每年约有500万学生不能按时完成义务教育。2001年高中阶段的毛入学率只有42.8%，已经成为教育整体发展的“瓶颈”。除少数几个经济较发达的城市和东部省份外，其他地区普遍存在拖欠中小学教师工资的现象，广大农村地区则更为严重。当然，这些问题决不在于“辍学学生”和“欠薪学校”，而在于政府职能的缺位，在于对教育总体投入的不足。2001年我国义务教育总投入中财政性投入占77.23%，而OECD国家1998年对义务教育为主体的初、中等教育的财政性投入则占到总投入的90.9%（平均值），1995年—1996年，美国初、中等教育经费的97.6%来自政府投入。由此看出，我国义务教育的政府投入远低于这些国家20世纪末的平均水平。义务教育整体投入不足和区域发展失衡，是我国国民素质整体水平不高的根本原因。

基础性教育除中、小学教育外，还应该包括高等教育中的一些基础科学领域，应把这部分称为福利化的高等教育。这些学科的理论性强，研究周期长，不能转化为直接生产力，所以不能简单地走“产、学、研一体化”的市场化运作模式。而这些学科的发展对一个国家和民族具有长远利益，并对国民经济和社会的中、长期发展起到强大推动作用，所以政府也必须承担主要责任。美国和日本近年来的经济形势就是最有力的证明。20世纪60年代日本实行“技术立国”的发展战略，重视应用性较强的科学研究，而轻视一些基础性科学的发展，在以制造业为主的全球经济发展时期，取得了令世界瞩目的经济奇迹。然而到了20世纪90年代末和21世纪初，日本经济却陷入了长久的低迷期，而同期美国经济却正好相反，取得连续8年稳定增长。其中一个重要原因就是美国长期以来一直重视基础科学研究，所以经济发展的后劲十足，在向知识经济转型的过程中，美国的优势将更加明显。

我国要保持国民经济长期、快速和稳定的增长，必须有高素质的从业人员和强大的基础科学作后盾。因此，政府在普及九年义务教育和基础性教育领域必须强化进入，担当主要角色，突出主导职能。

二、产业化教育体现政府指导职能

“九五”后期和“十五”初期我国高等教育得到快速发展，到2001年我国高等教育毛入学率已达13.3%，和1996年的5.6%相比提高近8个百分点，取得了令世界瞩目的成绩，但目前仍然无法满足社会需求，更无法与美、日、韩等教育发达国家相比。美、日、韩三国1996年高等教育的毛入学率已分别达到80.9%、40.5%、67.7%。而我国全面建设小康社会的战略目标之一，就是要实现高等教育大众化，使高等教育毛入学率到2020年超过40%。在国家财力无法完全满足高等教育进一步快速发展的情况下，建立多元化办学体制，实现高等教育部分产业化，是解决问题的根本途径。

对于高等教育产业化，一直存在着争论和分歧。但大数观点认为，“我国应大力发展高等教育产业”，使之适应市场经济发展需求，按市场经济规律运作。而另一种观点认为，“高等教育不能产业化”，高等学校应以教书育人为主，不能以盈利为目的。无论是高等教育的产业化理论还是福利化理论，所持的都是较片面、“一刀切”的观点，都没有正确区分高等教育内部不同组成部分的不同性质。高等教育既有产业化部分，也有福利化部分，应该是产业化和福利化的辨证统一。如高等职业教育就应该实行完全产业化，因为它主要面向已修完中等教育并自愿接受高等职业教育者和其他人员，他们为取得自己满意的工作或谋取更高工资报酬而接受职业技能学习，具有典型的私人产品特征，费用可由个人负担。如从整个世界教育发展的趋势看，高等教育的发展也经历了一个培育市场、加大市场化比重的过程。教育发展成功国家在增加政府对教育投入的同时，也大力加强教育的市场融资。美国高等教育发展是最成功的，其政策是鼓励公立和私立高等教育的共同发展，相互竞争；后发型的日本和韩国等国家，市场机制程度较高，高等教育发展也较为快速和成功。

我国应当借鉴教育发达国家的成功经验，并结合具体国情制定相关的法律、法规，积极引导社会投资进入高等教育领域，进一步引进市场机制来发展高等教育，尽快实现高等教育办学主体多元化和高等教育部分产业化，并确立和强化政府在相关领域的服务职能与政策上的指导职能。

三、完善法制，淡化微观管理职能

有法可依、立法完善，是依法办学、依法治教的前提，是教育健康有序发展的保障。根据《中华人民共和国教育法》第26条和31条的规定，依法设立的学校可以不具备法人条件，因而可以不是法人；如果再结合第31条第三款之规定“学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有”，那么公办学校都不可能具备法人资格。同样道理，民办学校如果没有进行法人登记，没有明确学校的独立资产，也不具备法人资格。这显然是现行教育法的一个疏漏。作为非法人组织的学校，在权利和责任上是不对称的，它们或者缺乏足够的积极性去考虑学校的中、长期发展战略问题，或者为了短期利益不惜牺牲学校声誉和社会利益。学校法人制度不健全，不但影响公办学校利用市场机制改进管理和提高办学效益，而且也导致民办学校投资人介入学校管理过深，这已经成为影响公办和民办学校健康、持续发展的一个主要问题。要使市场机制在教育资源配置中发挥更加积极的作用，就应当进一步完善学校法人制度和相关教育立法。

世界各国的市场经济实践告诉我们，在市场经济体制环境下，政府运行的基本原则是：凡是民间能办的事就让民间去办，凡是市场能办的事就让市场去办，凡是基层能办的事就让基层去办。政府的职能是维护和创建良好的制度环境，而不是亲力亲为去从事一项具体活动，政府在教育领域的职能也是如此。政府的教育责任将主要体现在制度建设、财政支持和宏观调控方面，而将现在因过度介入教育活动微观过程而产生的那部分责任让渡给学校及其他教育活动的微观主体。建立和完善学校法人制度及相关教育立法，能消除教育领域的行政依附和行政垄断，扩大公众对教育的参与，有效地动员社会对教育的投资，同时可以利用政府的力量，主动、有序地消除阻碍教育发展的体制性障碍。

政府在教育发展中应由行政管理、直接管理为主转向以法制管理、间接管理为主，并逐步退出教育微观管理领域，这应该成为政府教育管理职能改革的方向和目标。

四、教育财政增强宏观调控职能

目前由于我国各地经济发展不均衡，地区、城乡之间的教育投入水平差距很大，不平衡现象十分突出。

在义务教育阶段，近十年来我国各省之间的普通小学、普通初中预算内生均公用经费的基尼系数不断加大，2000年达到最高，分别为0.53．0.52。2001年，最高和最低省份的生均教育经费、生均公用经费、生均财政预算内教育经费分别相差5倍、7倍和9倍以上。义务教育阶段生均经费的城乡差异也十分明显，农村教育经费严重不足，2001年城市小学和初中的生均教育经费分别是农村的1.86倍和1.92倍。全国31个省市自治区的农村小学、初中预算内生均事业费最高与最低相差分别为11倍和8倍，预算内生均公用经费小学最低仅有5元，初中最低仅有14元。据预测，税费改革以后农村教育经费的缺口将加大100个亿，与城市地区教育发展的差距将进一步拉大。

在非义务教育阶段，普通高中生均预算内外教育事业性经费支出最高地区与最低地区相差5倍。从生均财政预算内教育事业费的支出来看，2001年低于全国平均水平的有18个地区，最高与最低相差6倍，最低的河南只有801.94元。部分地区普通高校的生均经费与生均办学条件和以前相比，也相对下降，特别是一些省属地方高校。2001年全国有9个省（自治区）地方高校生均预算内教育事业费低于4000元，不足全国平均水平的60%。

在完善相关教育立法的同时，运用教育财政转移支付这一经济手段进行宏观调控，是政府教育职能的重要体现。因此，我国有必要建立中央和地方两级专门性调节机构，来统筹教育财政的转移支付。国家级调节机构负责省际间的转移支付，省级调节机构负责本省区域内的转移支付，在体制上和制度上保证教育财政转移支付的连续性和科学性，而不是现在这种政策性的、间断性的。在初等、中等教育阶段，国家级调节机构负责中央政府对地方政府、特别是中西部贫困省份的转移支付调控，而省级调节机构则根据本省内各地区、市、县的具体情况来统筹进一步的调节转移工作。这样既可以在整体上有效缩小东西部的差距，又可以在各省区内解决城乡之间不平衡的问题。对于高等教育，调节机构负责对国立和省立大学的财政转移支付调控，并对社会声誉较好、学术水平较高的非职业性民办高校给予一定的财政支援。

政府在教育发展中职能在以上四个方面的适时转变与不断优化，是创建教育良好发展环境的前提，是实现我国从教育欠发达国家向教育较发达国家跨越的保障。

注释：

[1]江泽民：全面建设小康社会开创中国社会主义建设事业新局面》，人民出版社，2002年版。

[2]中国教育与人力资源问题报告课题组：《从人口大国迈向人力资源强国》，高等教育出版社，2003年版。

[3]国家教育发展研究中心编：《2002年中国教育绿皮书》，教育科学出版社，2002年版。

[4]国家统计局编：《中国统计年鉴》（2002），中国统计出版社，2002年版。

[5]UNESCO．WorldEducationReport2000．UNESCOPublishing.2001．

[6]杨德广：《发展教育产业的必要性和现实意义》，《高等教育研究》，1999年第6期。

[7]孟明义：《高等教育不能产业化》，《高等教育研究》，1999年第6期。

[8]中央教科所比较教育研究中心：《世界教育发展的新趋势》，《比较教育研究》，2002年第7期。

[9]中央教育科学研究所编：《中国基础教育发展研究报告》（2001），教育科学出版社，2002年版。

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