现代化市场化进程中的中国教育体制：困境与出路

时间：2015-12-20 16:43:09 所属分类：教育理论 浏览量:

提要：近几年，教育体制成为民众批评最多的领域，也是民众最不满意的一个领域。这使得一些人不得不提出问题：中国教育到底怎么了？如何评价中国的教育体制，其到底存在什么问题，中国教育体制如何改革，改革的前景是什么。这都是一些需要明确回答的问题。 20

提要：近几年，教育体制成为民众批评最多的领域，也是民众最不满意的一个领域。这使得一些人不得不提出问题：中国教育到底怎么了？如何评价中国的教育体制，其到底存在什么问题，中国教育体制如何改革，改革的前景是什么。这都是一些需要明确回答的问题。
20多年以来，中国教育一直处于现代化、市场化的发展过程中，目前教育体制所形成的问题，都是在现代化、市场化的进程中形成的。本文即准备从现代化、市场化进程对教育体制的影响中来考察中国教育体制存在的问题，并且在这一背景中来寻找造成这些问题的制度性因素，之后，再提出针对性较强的解决办法。
自上个世纪70年代末，中国的现代化步伐加快，并开始了市场化改革的过程。现代化、市场化给中国教育体制带来了巨大的变化，在进步的同时，也产生了一些极为严重的问题。本文主要分析一下现代化、市场化对中国教育体制造成的影响和新产生的问题，并提出解决问题的政策思路。
一、现代化进程促进了中国教育事业的发展，也建立了一些有重要影响的制度
现代化是近代中国人民长期奋斗的目标，新中国建立不久，在1953年第一次全国人民地表大会上，周恩来总理在政府工作报告中就代表中国共产党提出了现代化的奋斗目标：“如果我们不建设起强大的现代化的工业、现代化的农业、现代化的交通运输业和现代化的国防，我们就不能摆脱落后和贫困。”1964年，在三届人大一次会议上周总理又一次提出我国发展的战略目标是：“把我国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国。”这四个方面的内容成为我们现在所讲的“四个现代化”的内容。但文化大革命打乱了这一战略部署，延误了中国的现代化进程。文化大革命结束后，中国重新步入了快速实现现代化的进程。1978年底的十一届三中全会，做出了把党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策。邓小平同志强调：“我们党在现阶段的政治路线，概括地说，就是一心一意地搞四个现代化[1]。”以十一届三中全会为开始标志的改革开放，使中国的现代化进程加快，并对中国的教育体制产生了重大影响。 www.lunwenwang.com 论文网在线
1995年《中共中央国务院关于加速科学技术进步的决定》，首次提出了“科教兴国战略”。江泽民这样解释：“科教兴国，是指全面落实科学技术是第一生产力的思想，坚持教育为本，把科技和教育摆在经济、社会发展的重要位置，增强国家的科技实力及实现生产力转化的能力，提高全民族的科技文化素质[i]”。科教兴国战略把科技与教育结合在一起，作为振兴国家的根本战略，这无疑是对实施四个现代化措施的发展，也把我国的教育事业与我国的现代化更紧密地联系起来。现代化对我国教育体制的影响主要表现如下：
1、拓宽义务教育的广度，延长义务教育的年限。
新中国建立后，随着合作化及农村集体经济制度的确立，农村教育得到极大地发展。虽然在三年自然灾害时期及以后的一段时间，入学率有所下降，但到文化大革命结束时止，中国农村教育基本上一直是处于增长中。农村教育的发展使中国的教育普及程度大大提高。1979年世界银行为中国做的第一份国情报告显示，中国的中、小学生入学率远远高于其他92个发展中国家。据《中国百科年鉴》记载，1976年小学适龄儿童的入学比例达95％[ii]。
在解放初期，中国政府曾经使用过“义务教育”的提法[2]。但在“阶级斗争为纲”的极左思潮影响下，义务教育被视为“资产阶级教育的目标”，“‘义务’二字讲起来好听，实际是强迫教育[iii]”，很长时间不再使用这一提法，而用普及几年制教育的提法。
义务教育确实是发源于市场经济体制国家。市场经济发展到一定程度，使人们认识到，经济社会的发展必须要求国家、政府介入教育事业，于是才有了现代国民教育制度-义务教育制度的兴起。在我国，50年代中期至80年代初的很长时间里，不再使用“义务教育”的提法，但不是不普及教育，这只是一种单纯的意识形态争论，并没有影响教育的普及。有资料讲，一些地方的农村在改革开放前，不但基本普及了初中，而且高中也相当普及[3]。文化革命中不少地方曾搞过普及中小学运动，每个自然村都建一所小学，每个公社都按片建立初中，不少公社还建了高中[iv]。
在改革开放的大环境下，“义务教育”的提法又被重新提出，1982年宪法规定：“国家举办各种学校普及初等义务教育。”1986年国家颁布了《义务教育法》，明确规定：“国家实行九年制义务教育”。“义务教育”提法的重新使用和《义务教育法》的制定，不但是中国现代化进展的要求，而且是中国市场经济体制改革的进展。1985年，在中共中央《关于教育体制改革的决定》中提出了实行九年制义务教育的主张，其依据就在于：“义务教育，即依法律规定适龄儿童和青少年都必须接受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育，为现代生产发展和现代社会生活所必需，是现代文明的一个标志”。因此，“现在我们完全有必要，也有可能把实行九年制义务教育当作关系民族素质和国家兴旺发达的一件大事突出地提出来。”可以说，义务教育年限的延长，确实反映了中国现代化对教育事业发展的要求和中国政府在实现现代化方面的决心。
在农村实行联产承包制以后，集体经济的收入在很多地方得不到保证，农村教育事业受到极大的影响。不少集体经济组织办的小学和中学在实行联产承包制以后，由于集体经济组织的收入下降而被迫合并，由于学校的合并，不能就近入学和享受集体补贴的农民子女的入学人数出现下降。《中国百科年鉴》提供的数据是，“1981年的初中入学人数是1770万人，较1979年减少了360万，小学的入学人数则只有2749万，比两年前少了1030万人。当年的《红旗》杂志还刊文称，有60％的小学生未等毕业即辍学[v]”。在这以后的一段时间，农村教育的普及受到极大的冲击。 但一直到90年代初以前，学校向学生直接收取的费用很少。实行联产承包制以后的办学困难，主要是教师工资的发放、学校公用经费的来源等问题，农村学生上学缴费还是很少。在人民公社政社分开的改革中，中央出台了农村教育经费“乡统筹”制度，虽然在贯彻执行的过程中，不少地方出现了农民负担过重的情况，但是在这种制度下，实行的是所有农民缴费办农村教育，而不是谁上学谁出钱，所以学校公用经费和教师经费的困难只是影响了学校的建设和发展，直接导致学生上不起学的情况还比较少。在联产承包制实行以后，农户之间的收入差距开始拉大，但由于实行农村教育经费“乡统筹”制度，收入差距的扩大对义务教育的影响不是很大。只是集体经济组织的改制，使一些地方集体经济组织对农民上学的经费补贴减少或取消。“乡统筹”制度一直延续到农业税的废除。虽然在农村实行联产承包制以后的很长时间内，生产方式市场化了，但教育经费的相关制度并没有市场化，这成为上世纪80年代至21世纪初20多年中，中国义务教育发展的重要制度基石。换句话讲，自1986年《义务教育法》颁布以来，中国的义务教育之所以能够不断发展，靠的不是市场经济体制。是政府的组织及中国传统的制度推进了中国义务教育的普及，为现代化的发展做出了贡献。
2、恢复高考制度。
在文化革命结束后，邓小平同志认为：“科学与教育是实现四个现代化的关键”，他还说，“我们有个危机，可能发生在教育部门，把整个现代化水平拖住了[vi]。”为了发展教育，必须解决教育体制中存在的一些重大问题。恢复高考制度是邓小平同志在打倒“四人帮”后，推进教育体制拨乱反正中一个重要举措，其根本目标还是实现现代化。
新中国的高考制度是1952年建立的，文化大革命以前，我国通过全国统一的高考制度为高等学校录取学生。文化革命中，从1966年至1969年全国停止了高校招生，1970年部分高校恢复招生，但使用地方推荐的办法。１９７２年全部高校开始实行“自愿报名、群众推荐、领导批准、学校复审”的招生办法。这个办法造成了学生文化层次差别很大、普遍较低的情况，并且为“走后门”开辟了条件。当时一些学校在录取考核时采取了文化测验的办法，但由于“四人帮”支持“白卷英雄”张铁生，这种文化考查也被否定。这种状况对“读书无用论”的流行起了很大的推动作用。在“文革”结束后，高等学校招生制度已经成为影响中国教育发展的一个大问题。 www.lunwenwang.com 论文网在线
1977年邓小平同志恢复工作后，在其主持的“科学与教育工作座谈会”上，根据与会者的提议，提出：“今年就要下决心恢复从高中毕业生中直接招考学生，不要再搞群众推荐。从高中直接招生，我看可能是早出人才、早出成果的一个好办法[vii]。”之后，他又进行了直接干预，使得高考制度在1977年底得以恢复。
高考制度的恢复，在当时条件下，使得高校招生的公平和秩序得以恢复，“重新树起了重视教育、尊重知识和尊重人才的旗帜[viii]”。这无疑是一种进步。
3、恢复重点学校制度。
重点学校制度是我国在新中国建立以后，于上世纪50年代建立的制度，目的是集中人力、物力，加快精英人才的培养。这个制度在文化大革命中被认为是不公平的制度而被废止，中小学统统实行就近入学制度。文化大革命结束后，重点学校制度被全面恢复。
1977年邓小平同志恢复工作后，在抓科技和教育工作时提出“办教育要两条腿走路，既注意普及，又注意提高。要办重点小学、重点中学、重点大学。要经过严格考试，把最优秀的人集中在重点中学和大学[ix]。”恢复重点学校制度是为了更好地培养精英人才。
在计划经济体制条件下，重点学校制度在层层选拔制度下还是比较公平的。当时，小学升初中、初中升高中都要经过全市性统一考试，重点学校按分数录取，与现在的高考录取制度差不多。在当时条件下，虽然重点学校中干部子弟的比例较高，但“走后门”现象并不多。在比较公平条件下的重点学校制度确实可以为精英人才的培养做出贡献。

但在恢复重点学校制以后，没过几年，就开始了市场化改革。上世纪80年代中期不少地方就取消了小学升初中的统一考试，教育部在1986年开始在已经普及初中的地方，推行小学升初中实行就近入学的办法。
4、实行全国统一的职称评定制度。
全国统一的职称评定制度是在实现四个现代化、提高科技人员地位的背景下出台的。
1978年中央召开了新中国建立后的第一次全国科学大会，邓小平同志在讲话时提出：“四个现代化，关键是科学技术的现代化。没有现代科学技术，就不可能建设现代农业、现代工业、现代国防。没有科学技术的高速度发展，也就不可能有国民经济的高速度发展”。同时，他还提出了“科学技术是生产力”、“知识分子是工人阶级的一部分”等著名论断。就是在为这次会议做准备的文件：《中共中央关于召开全国科学大会的通知》中提出，“应该恢复技术职称、建立考核制度，实行技术岗位责任制。”之后，1979年底,国务院科技干部局发出《关于做好科技干部技术职称评定工作的通知》。同年12月，国务院批转国家科委、国家经委、国务院科技干部局《关于颁发<工程技术干部职称暂行规定>的请示报告》[x]。至此，全国各地都开始了技术职称的评定工作。但当时的技术职称就是技术职务，与工资待遇完全挂钩。这种做法与文化大革命以前一些地方所实行的技术职称制度是一致的。
由于历史遗留问题多、各地掌握的评聘条件不一致，出现了技术职称过多过滥的情况。针对这种情况，1983年中央停止了职称评定工作。1986年中央决定改革职称评定工作，实行评聘分开，并且由中央政府统一制定职称系列称呼和评定标准。准确地讲，目前所实行的职称评定制度是从1986年以后开始的。推行全国统一的职称评定制度的出发点是好的，但是由于计划经济体制演变为市场经济体制，在市场经济条件下，这一制度的作用也发生了改变。 www.lunwenwang.com 论文网在线
5、高等学校扩招，实现了高等教育由精英阶段向大众化阶段的跃进。
在上世纪八、九十年代为实现四个现代化而出台的一些教育改革措施，有些并没有变成现实，如多次强调的素质教育问题。但在1999年开始的高校扩招，确实为推进我国现代化作出了重要贡献。
高等教育的发展程度决定着各国高技术人才的数量，并对各国科技水平的发展有着重要意义。因此，高等教育的发展程度也是各国现代化水平的标志之一。在1995年，我国的高等教育毛入学率为7.2%。不但与发达国家差距极大，而且与一些发展中国家的差距也很大[4]。李岚清同志在讲到高校扩招的决策过程时说：高校扩招“有四个主要原因：一是我国持续快速发展的经济需要更多的高素质人才，这也是党的十五大所要求的。1998年我国的大学生在校人数只有780万，占同龄人比例为9．8％，不但大大低于发达国家的水平，也低于国际高等教育大众化最低标准15％的水平。就平均每万人中大学生的比例而言，我国也比印度低许多。我们需要培养更多的大学生[xi]”。当然还有其他一些原因：满足群众的需求；推迟学生就业，增加教育消费，拉动内需、带动相关产业发展；有利于素质教育的全面推行。现在不少人对高校扩招的原因有种种说法，但不可否认，推进现代化的发展是高校扩招的根本性动因。经过3年扩招，我国普通高校招生人数由1998年的108万人，增加到2001年268万人，三年增加了1.48倍。高等教育毛入学率也由9.8%增加到13.3%，到2002年我国的高等教育毛入学率即达到了15%，标志着我国的高等教育由精英阶段进入了大众化阶段，实现了历史性跨越。
6、建设世界一流大学。
为了推进我国的科学研究事业，必须建设一批研究型大学，并且要使其中一些大学成为世界一流大学。为此教育部于1995年提出了“211工程”，其含义是“面向21世纪，重点建设100所左右的高等学校和重点学科的建设工程[xii]”。被列入“211工程”名单的有95所高等学校，“九五”期间，“211工程”建设资金总量约为183亿元[xiii]。
之后，江泽民同志于1998年又提出：“为了实现现代化，我国要有若干所具有世界先进水平的一流大学”，为了落实江泽民的指示，教育部于1999年又出台了“985工程”。即在实施“面向21世纪教育振兴行动计划”中，重点支持北京大学、清华大学等部分高等学校创建世界一流大学和高水平大学，简称“985”工程。“985工程”包含34所高等院校，这34所学校几乎都在“211工程”的名单上。进入“985工程”名单的大学每年可获得中央和地方的财政拨款在100亿元左右[xiv]。这是两个在内容上有重复之处的促进研究型大学和一流大学发展的计划，但各自都有自己的财政拨款。

7、在小学三年级就开设英语和电脑课。
2000年底教育部发出《中小学信息技术课程指导纲要（试行）》，在印发该文的通知中提出：“教育部决定在全国中小学开设信息技术课程[5]”。文件中规定的课时安排为：“小学阶段的信息技术课程，一般不少于68学时；初中阶段信息技术课程，一般不少于68学时”。“上机课时，不应少于总学时的70%”。文件中还规定：“中学要将信息技术课程列入毕业考试科目。考试实行等级制。有条件的地方可以由教育部门组织信息技术的等级考试的试点工作。在条件成熟时，也可考虑作为普通高校招生考试的科目[6]”。把电脑课列入考试科目，尤其是准备把电脑课列入高考科目。这对于全国来讲，就是一道动员令。哪个地区或学校不开电脑课，将来就无法参加高考。开不开电脑课，根本就没有选择的余地，再困难的地区也必须开。
开设电脑课的原因，通知指出：是为了进一步贯彻邓小平同志“三个面向”的指导思想。可以说，小平同志关于“教育要面向现代化、面向世界、面向未来”的思想是普及电脑课的理论依据。通知中还提出：“早在1984年邓小平同志就指出：“计算机的普及要从娃娃做起。”
实现现代化必须要对外开放，因此就要学外语。2001年初教育部在《关于积极推进小学开设英语课程的指导意见》中提出：“教育部决定，把小学开设英语课程作为21世纪初基础教育课程改革的重要内容”，并作了具体部署：“2001年秋季始，全国城市和县城小学逐步开设英语课程；2002年秋季，乡镇所在地小学逐步开设英语课程。小学开设英语课程的起始年级一般为三年级”。后来在《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中规定：“从小学起逐步按地区统一开设外语课”。按此规定，各地基本上都是在小学三年级开始开设外语课。在教育部的《小学英语课程教学基本要求（试行）》中提出的从小开展外语教学的理由是：“学习和掌握一门外语是对21世纪公民的基本要求”。显然，从小学习外语和电脑，是为了适应现代化的要求。
按照教育部的要求，全国大部分地区都在小学三年级就开设计算机和英语课，为此，在农村偏远地区只能将学生集中到中心小学，由于离家很远，不少学生必须住校，为此就要支出一大笔伙食费（这笔钱远远超过每学期的书杂费）。为了追求现代化，就要增加学生家庭的负担，对于多数农民来讲，这是一笔沉重的负担。
现代化对中国教育体制的影响，总的讲是促进了中国教育的发展，但由于对实现现代化的要求过于急切，也出现了一些过渡、过分的要求，如在小学三年级普遍开设外语课、计算机课，以及高校扩招速度过快，教育质量也受到一定程度的影响。
二、市场化改革对中国教育体制的多层次影响及所引发的众多问题
从上世纪70年代末开始，我国的计划经济体制逐步向市场经济体制转变，这种制度的转变也对我国的教育体制产生了巨大的影响。这主要是随着市场经济体制的建立所引发了一系列新的矛盾。
1、收入差距的扩大使教育不公平问题突出起来。
这主要表现为两个问题：基础教育方面的表现是：城乡和地区收入差距的扩大使地区间、城乡间的教育不公平现象极为突出；高等教育方面的表现是：高等学校收费制度改革后，家庭贫困生上学困难，甚至上不起学。自发的市场经济必然造成收入差距的扩大，在政府的收入调节机制未建立起来前，这种趋势难于避免，在此条件下引起教育的不公平也具有一定的必然性。 www.lunwenwang.com 论文网在线
（1）地区、城乡间基础教育的差距过大，而且还在不断扩大。
根据《2004中国教育经费统计年鉴》[xv]提供的2003年的数字显示。全国农村初中和小学生均教育经费与全国（包括城市学生在内）的生均经费相比，只相当于平均水平的72.6%和81.7%。北京市包括农村学生在内的全市初中生均教育经费为6519.63元，而该市农村生均为4319.54元，农村初中生均经费只相当于全市平均水平的66%。在同样的对比中，天津市农村初中生均经费只相当于全市平均水平的57.4%。河南省农村小学生均教育经费为597.21元，城镇（包括县镇）生均为979.73元，农村学生的生均经费相当于城镇学生的61%。河南省农村初中学生均教育经费为759.97元，城镇（包括县镇）生均为1184.24元，农村初中学生的生均经费相当于城镇学生的64%[7]。以上数字表明，同一地区内部的城乡教育费用差距不算很大。但是由于地区差别的扩大，不同地区间城乡教育差距就显得极为不平等。
2003年我国最高省（上海）是最低省（河南）初中生均教育经费的8.39倍，小学生均经费的10.38倍。如果把全国生均教育经费最多的上海市的初中生[8]与全国生均水平最低的河南农村的初中学生相比，前者生均经费为后者的10.26倍[9]，两地的小学生相比，前者为后者的11.78倍。据有的学者提供的资料[xvi]：2002年中部某省初中生均预算内教育经费最低的县只有222元,仅为省内最高区县的1/25；该省小学生均预算内教育经费，最低的县只有316元，仅为省内最高区县的1/19。西部某省也是如此，其初中生均预算内教育经费，最低的县仅为最高区县的1/16；该省小学生均预算内教育经费，最低的县仅为最高区县的1/6。
资料表明：我国教育投入水平最高和最低的地区，小学生均经费比值由1994年的6.44倍增加到1998年的10.03倍，初中由1994年的4.37倍增加到1998年的7.42倍[xvii]。到2003年，小学生均经费高低相比为10.38倍，初中生均经费高低相比为8.39倍[xviii]。我国义务教育的地区差距在不断扩大。
以上数据都是各地生均教育经费，其中包括财政性经费，也包括学生的缴费。由于各地方人均收入水平的扩大及各地方财政收入差距的扩大，所以各地区义务教育水平的差距急剧扩大。这种经费的差距主要不是入学率的差距，而主要表现为教育质量的差距，其中除了学校设施的差别，更重要的是教师水平的差距。因为“人往高处走”，水平高的教师都流往发达地区，教师水平与地区收入差距形成了一个相应的阶梯序列。越是落后地区越留不住人，造成教育质量下降。所以，城乡和地区的义务教育差距主要是教育质量的差距。
在2000年世界达喀尔论坛通过的行动纲领中要求“确保2015年以前所有的儿童都能接受和完成免费的和高质量的义务初等教育[xix]”。中国政府对此做出了承诺。现在，中国政府已经制定了逐步免除义务教育阶段杂费的计划，可是如何保证落后地区的教育质量呢？对此，政府还没有拿出办法。

在城乡和地区教育不公平中还有一种重要表现就是：农民工子女的教育问题。国家统计局有关资料显示，2003年农村外出务工的劳动力已达1．14亿人，其中举家在外务工的劳动力２４３０万人，随父母进入城市的6至14岁儿童约有643万人[xx]。这些儿童正在义务教育阶段，但其享受义务教育的权利与城里的孩子有巨大差别。第一、要在城市公立学校上学必须提供繁琐的借读手续，否则就要交借读费[10]。第二、由于不少农民工子女无法在城市的公办学校上学，于是就有一些外来打工者自己开办了专门为农民工子女就读的学校，其中不少学校条件简陋，达不到当地教育部门的标准。第三、外来工子女中失学、缀学比重较高，有人估计总数有100万人[xxi]。第四、相当一部分务工者不能携带自己的子女[11]，只能放在老家当“留守孩子”[12]，造成许多新的社会问题。不能携带子女者，根本原因是受户籍制度等不合理制度制约，这是一种更深层次的不平等。农民工子女教育问题，目前已经表现出来的是已进城和未进城农民工子女的问题，更大的不平等是城乡的制度阻隔使更多的农村孩子无法进入城市的学校。
（2）大学实行收费制度改革以来，越来越多的穷孩子出现上学困难和上不起学的情况。
市场经济体制的建立使我国人均收入在提高的同时差距不断扩大，我国的基尼系数也在不断扩大，2004年已经超过0.46，预计2005年将超过0.47[xxii]。中国的贫困人口除了城市中的一少部分低收入群体，大部分为农民。从1998年以后，我国的城乡收入差距一直不间断地扩大，从1997年的2.47：1扩大到2004年的3.21：1，7年间差距扩大了74个百分点。平均每年扩大近10个百分点。城乡居民收入差距的不断扩大加上地区收入差距的扩大，使我国的基尼系数不断扩大。
在新中国建立后至1988年以前，中国高等教育一直都实行免收学费。高校对按计划招收的大学生实行公费培养，毕业后按教育行政部门的计划统一分配，大学的一切经费由国家财政承担。有些专业国家还给学生生活费（如师范专业）。可以说在1988年以前，不存在穷人上不起学的问题，家庭再困难，只要考上就可以读大学。1989年，国家开始实行象征性收费，只收200元。 www.lunwenwang.com 论文网在线
1994年，国务院在发布的《<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》中提出“学生实行缴费上学制度，缴费的标准由教育行政部门按生均培养成本的一定比例和社会及学生家长的承受能力因地、因校（或专业）确定”。经过两年的过渡期，1996年全国大学实行收费制，当年学费一下子涨过了2000元。在实行收费制度改革后，“全国高校生均学费从1995年800元左右上涨到了2004年的5000元左右，进入新校区的学生的学费则在6000元左右；住宿费从1995年的270元左右，上涨到了2004年的1000-1200元；再加上基本生活费开支等，平均每个大学生每年费用在万元以上，4年大学需要4万多元[xxiii]”。
2004年我国城镇居民年平均纯收入和农民年平均纯收入分别为9422元和2936元，以此计算，供养一个大学生，需要一个城镇居民4.2年纯收入，需要一个农民13.6年纯收入[xxiv]。
由于在市场经济体制中高等教育属于准公共产品，不应完全由政府投资承担；并且，上大学与不上大学者相比可以得到更多的收入，所以，上大学交一定的学费是合理的，这个改革方向是正确的。但是，一方面学费的上涨速度过快[13]；另一方面，政府的支持措施出台不同步、执行不力。所以，造成了家庭贫困者上不起学，并且居民普遍反映学费过高，负担过重。
大学实行收费制是1996年，而助学贷款制度是1999年出台，当年开始在北京、天津、上海等8个城市做试点，一年以后，也就是2000年秋季开始在全国全面推广。从开始高收费到普遍实行助学贷款，时间为4年。到2002年，全国共发放助学贷款20多亿元。贫困大学生的比例占大学生总数的20％左右，特别困难的大概在5％～10％，照这个比例计算，2002年需要贷款的贫困生有240万人，需要贷出的资金应该在200多亿元[xxv]。，而实际得到贷款的人只占10%左右。针对助学贷款中存在的问题，2004年国家又出台了完善措施，但由于种种原因，各地并未能很好执行，2005年在新闻发布会上教育部副部长张保庆还点了一些省的名。看来这个问题的解决还要有相当长的时间。
2005年7月国家才出台了《国家助学奖学金管理办法》，比起实行收费改革迟了近十年。而且办法中规定：国家奖学金额度为每人每年4000元，每年资助5万名学生。国家助学金以资助家庭经济特别困难学生的生活费为目的，标准为每人每月150元，每年按10个月发放，每年资助约53.3万名学生。就是说，可以享受到助学金和奖学金的学生总数加起来不到60万人。而2005年全国普通高校在校大学生已经超过1800万人，按张保庆估计的特困生比例为5-10%，我们取中，按7.5%计算，为135万人，就是说只有43%的特困学生可以得到国家的补助经费。国家的助学金远远不足，因为总经费不过才8亿元，还不到每年给“985工程”和“211工程”大学经费的10%。

2003年全国普通高校教育经费收入中财政性拨款占43.5%，而学生交的学杂费占30%。由于2003年民办普通高校的在校生还不到全部普通高校在校生的7%，所以可以把这一比例基本视同于公办高校的经费比例[xxvi]。与其他一些国家大学生个人缴费的比例相比，我国大学的个人缴费比例较高。
但考虑到我国的教育成本中有许多与国外不同的情况，这一比例更显得不合理。我国高校至今退休人员的退休金是由学校发放的，这与国外完全不同；另外，我国的高校员工中教师与其他员工的比例与国外有很大差别。2003年我国普通高校校本部的专任教师只占全部员工的接近50%，只占校本部职工的57%[14][xxvii]。因此我国高等教育的成本要比其他国家大很多，如果按可比成本计算，我国的学生缴费所占的比重还要大大提高。
我国大学收费制度改革不但造成贫困者上不起大学，而且城乡一般收入者群体也感觉负担过重。中国社会调查事务所（SSIC）在北京、天津、广州三地对1000位学生家长做了专项问卷调查。调查显示，对于高校目前的学费收费标准，15％的被调查者表示此收费标准合理，可以接受；27％的被调查者表示此收费标准较为合理，基本可以接受；58％的被调查者表示该收费标准不合理，难以接受[xxviii]。就是说大多数人认为大学收费过高。
与国外相比，美国是大学收费较高的国家，2001年，美国大学平均学费是五千多美元，大约占美国人均GDP的15%；而中国2001年大学平均学费是3895元，占中国人均GDP已经超过了50%。有的专家计算，就相对负担程度而言，中国大学生的学费负担比英、美国家大学生高5─11倍[xxix]。
大学的高收费对于大学生的家庭出身结构已经产生了重大影响。北大农村学生的比例从1998年的18.5%下降到1999年的16.3%，清华从1998年的20.7%下降到2000年的17.6%。农民子女与工人、党政干部、企业管理人员和专业技术人员子女进入高等学校的可能性之比为1：2.5：17.8：12.8：9.4，其中在全国重点高校中是1：4：31.7：22.6：17.4.农民阶层与整个非农阶层的整体差距是5.6倍，在全国重点高校中是9.2倍，其中与党政干部子女的差距则分别达到17.9倍和31.7倍。另一方面，作为体力劳动者的工人和农民，与作为脑力劳动者的党政干部、企业管理人员和专业技术人员子女的机会差距也很大：在高校总体中为9.6倍，在全国重点院校中接近15倍，工农子女的合计份额不到45%[xxx]。在市场经济条件下，高等教育应该是减少阶层差别的重要工具，但现在却成了扩大阶层差别的助推器。
高校收费制度的改革，影响面不仅波及到高中阶段教育，而且对小学和初中也有极大影响。1992年以后，随着中国市场化改革的加快，市场经济对教育界冲击很大，首先表现为，中小学校的乱收费。1995年中央纪委的全会就把“中小学乱收费”列为“三股不正之风”的第二位。可见其规模之大、影响之深已经在全国各个行业中位居前列。 www.lunwenwang.com 论文网在线
高校收费改革后，中小学收费也是水涨船高，学生家庭的负担越来越重。许多农村孩子因交费过高而上不起学。而这种情况在改革开放前是没有的，当时农民家庭收入再少，孩子上学也不成问题。
2、计划经济体制下建立的一些制度在市场经济体制中变成了严重危害社会的“怪物”。
前面讲过，在改革开放初期，我国恢复了高考制度、义务教育阶段的重点学校制度和全国统一、评聘分开的职称评定制度。在这三种制度中，前两者是在计划经济时代长期实行过的制度，后一种制度是在计划经济鼎盛时期都未实行过的制度。在上世纪70年代末、80年代初建立这些制度不久，就开始了计划经济体制向市场经济体制的转变，这三种建立在计划经济条件下的制度与市场经济体制结合在一起，引起了一系列弊病，这是一些在计划经济体制国家和市场经济体制国家都没有见过的“怪病”。
（1）在市场经济体制中，重点学校制度成为义务教育不平等的重要根源之一。
义务教育阶段的重点学校制度确实是在计划经济体制下建立的，在上世纪70年代末恢复重点学校制度时，国家还在实行计划经济体制，而且，当时我国还没有正式承认义务教育制度。1982年修改宪法，才赋予义务教育合法地位。我们应该把承认义务教育视为计划经济体制向市场经济体制转变中的一种行为。
在确立义务教育的法律地位后，我国并没有取消义务教育阶段的重点学校制度，使这种计划经济体制中的制度在市场经济中继续发挥作用。重点学校制度在计划经济体制下不会形成太多的不平等现象。因为公有制和按劳分配制度保证了社会的基本公平。但在市场经济体制中，重点学校制度就使得义务教育的均衡发展受到极大干扰，并且造成了极大的教育不平等。

从1986年全国开始取消小学升初中的统一考试，实行就近入学制。当时，市场经济体制改革才刚刚开始，对教育界影响不大。1992年以后，经济体制改革的速度加快，市场经济体制的影响也广泛深入到教育体制中。这之后，随着择校生现象的普遍化，走后门、择校费就开始广泛蔓延。“择校生”、“择校费”成为世界罕见、中国特有的现象。“走后门”是学校当权者与有权者、有钱者的私下交易，择校费则成为公开的交易，谁有钱，谁就可以上好学校。
由于好学校人满为患，所以重点学校还要自己组织考试，被教育部门称为“变相举行初中入学的选拔性考试[15]”。考试内容不但有高深的文化课程，还有音乐、美术等各个方面的能力考查，这使得孩子从幼儿园就要开始上各种“班”，培养广泛的特长，学生负担越加沉重。各级教育部门为此三令五申，但是根本无法制止类似“奥数班”一类的课外辅导班，因为，考重点学校时要用。所以重点学校制度也是造成学生负担重的原因之一。
在笔者的另一篇文章《最容易解决的教育不公：重点学校问题为何长期不能解决？》中详细叙述了教育部关于解决择校生和择校费问题所采取对策的历史。在这里特别强调几点：
第一、教育部门制定政策使“名校办民校”（重点学校高收费）和择校生、择校费合法化。最有代表性的是1997年的文件：《国家教委关于规范当前义务教育阶段办学行为的若干原则意见》。在这个文件中规定：只允许少数义务教育阶段公办学校（含完中初中部，下同）在近期内招收“择校生”；“招收“择校生”的收入为国家所有”；“各地在义务教育阶段办学体制改革中，可依实际情况实行‘公办民助’、‘民办公助’、社区参与、举办民办学校等多种形式”。
第二、在义务教育被确立法律地位后20年，即2002年教育部才在《关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》中第一次提出了“义务教育阶段学校均衡发展”的思想。即使从1992年算起，也是用了10年，教育部才开始认识在市场经济体制下如何发展义务教育的问题。直到2005年5月教育部出台的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》中才第一次明确：“义务教育阶段公办学校不得举办或变相举办重点学校”。据报道，在2006年报人大常委会准备修改的《义务教育法》中已经有了公办学校不得举办重点学校的规定。这似乎是一个进步。但是，就在2004年出台的《民办教育促进法实施条例》中规定了“参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益”，就是说，义务教育阶段的“名校办民校”是有法律地位的。由于重点学校已有的优质教育资源，使得其举办的民办学校是别的普通学校无法相比的，所以，择校生和择校费会向这些名校办的民校集中。重点学校制度名义上不存在了，但变换了名称依然制造着新的教育不公。
（2）在市场经济体制下，高考制度把基础教育扭曲为“应试教育”。
首先要澄清一个问题：我国的统一高考制度是一种选拔性考试，而不是一种评价性的考试。评价性考试主要是对所学知识掌握程度的一种评价，这种评价基本上是对应试者个人的评价，而与其他人的比较功能较弱。而选拔性考试主要目的就是要区分所有参考者，其主要功能是进行比较。这就造成了两种考试内容的区别，评价性考试是考查对基本知识的掌握程度，所以评价性考试的范围就是基本知识。而选拔性考试则要通过增加考试的难度来对参考者进行区分，参考者越多难度就必然越大。一些赞成高考制度的专家也不得不承认：“在我国，高考担负着选拔人才的功能，因此高考题目要有一定的区分度，增加区分度就必然要增加考试题目的难度[xxxi]”。据报道，2006年全国参加高考的人数将突破1000万人[xxxii]。
在中国，选拔性考试有上千年的历史。这就是科举制度。中国历史上的科举制度始于隋朝，历经唐、宋、元、明、清六个朝代，是中国封建社会选拔官吏的基本手段，为中国封建社会的发展做出了重要贡献。中国的封建社会之所以会延续几千年，封建社会的各方面制度在世界各国中达到登峰造极的地步，应该讲与中国的科举制度有一定关系。科举制度作为一种选拔性考试，为平民向官吏的晋升提供了一种公平的竞争渠道，使得封建社会的官吏不断更新。由于这种统治阶级与被统治阶级的不断交流，使社会矛盾得以缓解，社会得以稳固。 www.lunwenwang.com 论文网在线
但自宋朝以后，考试内容只考四书五经，而至明朝以后，文体也必须用固定的八股文形式[xxxiii]。这样，科举制度就把中国的知识分子完全禁锢在四书五经之中，不许他们学习和研究新的科学和知识。这对于中国社会的发展无疑起了巨大的阻碍作用。中国科举制度的废止主要是由于其考试内容的单一无用，尤其是只许用八股文一种文体，更使这种考试制度走向灭亡。如果说这种选拔性考试在封建社会的一定时期可以起一种进步意义，在不发达的计划经济体制下它也符合了精英教育的需求，在市场经济体制下，这种全国统一的大规模选拔性考试带来的就主要是负面影响了。
全国统一的高考制度是在新中国建立以后形成的，文化革命中被中止了，改革开放以后又得到恢复。自1977年恢复高考到2005年，高考制度已经保持了29年，可以说其稳定发展的时间已经远远超过了文革以前高考制度的存在时间。这种长时间的稳定和发展，使选拔性考试的弊端也随之发展，并对中国的基础教育产生着越来越大的负面影响。尤其是市场经济体制改革影响到教育体制后，这种高考制度的弊端越发显现。
第一、造成学生负担极为沉重。中国中小学生负担重是有历史传统的，但目前的学生负担之重远远超过了文化革命以前的程度。1964年中央曾批转教育部临时党组《关于克服中小学学生负担过重现象和提高教学质量的报告》。指出负担过重最突出的现象有三多：课程门类多，课外作业多，测验考试多。原因是片面追求升学的思想[xxxiv]。但作为过来人，笔者感觉当时中小学生的负担比起现在的中小学生真是“小巫见大巫”。现在，中小学生的课程深度大大超过以前，我国中学的有些数学课是美国大学才学习的内容，中国中小学的课程深度在世界上名列前茅。再加上高考制度中的特长生加分制，使许多学生在课外还要忙于在各种“特长班”之间奔波。以上多种因素使得现在中小学生的学习时间大大超过以前，不但超过文化革命前，而且超过改革开放初期的中小学生。中国中小学生的学习负担之重也可谓世界之最。
第二、在高考的指挥棒下，中国的基础教育已经被扭曲为一种被称之为“应试教育”的怪物。中国的教育素有“‘重知轻技’、‘重道轻器’，重学问义理、轻方法技术”等传统，但在几十年高考制度的磨炼和市场经济的激烈竞争中，“死记硬背、题海战术、分数至上”已经成为中国中小学教育的主要内容、方法和目的。基础教育在中国已经变成了“应试教育”。经过多年的培养，中国的学生已经被训练出了一种特殊的本领：应试能力。中国学生的应试能力世界无比，并且也已经闻名世界，成为中国学生特有的一种能力。这种应试教育已经为世界各国所认识，美国的一流大学和香港的名校已经不再按中国国内的考分来录取学生，就是对中国教育制度的一种批判。

第三、基础教育影响了学生的正常发展。负担过重，影响了学生的身体健康；为了考试而学习，影响了学生学习、理解、思考能力的培养及广泛兴趣爱好的发展；学习内容严重脱离实际，使学生不了解社会、没有适应社会、学会生活的本领；空洞的思想教育无法使学生建立健全的人格；所谓的“全面发展”使学生的个性和特长难于发挥。这些问题我们不能都讲是由于高考制度造成的，但是，高考制度确实是中国基础教育的指挥棒是任何人也无法否认的。这也成为中国基础教育的结症所在。从2001年全国都进行了基础教育课程改革，按照素质教育的要求，新课程降低了难度，加强了能力的培养。现在新课程已经开始全面推广。但由于高考制度的制约，新课程没有的内容，老师还要讲，学生还要学；而一些高考不考的内容教师不愿意讲，学生也不愿意听。课程改革并不能改变高考指挥棒的作用，不改革高考制度，基础教育就难于走向健康发展的道路。
选拔性考试制度在市场经济条件下，与市场经济的竞争本性相结合，会把其竞争性推向极端，这种竞争的极端程度大大超越了在封建社会及计划经济社会中选拔性考试的竞争程度。过度的竞争性本身就是畸形的，在这种指挥棒下，也肯定会产生出许多畸形的行为和制度。这就是高考制度问题的根本所在。世界上市场经济体制国家基本上都实行评价性考试制度，而不实行选拔性考试制度，其原因也在此。日本是世界上市场经济体制国家中少有的实行选拔性高考制度的国家之一，因此也被人一向视为“考试地狱”国家[xxxv]。选拔性高考制度是不适应市场经济体制的，必须对其加以改革。
（3）在市场经济体制下，全国统一的职称评定制度使中国的教育制度走向歧途。
中国现行的职称评定制度，有两个基本特点：一是全国统一职称系列和评定标准；二是评聘分开。这两点都属于中国独创，世界上其他国家很难找到相同做法。从这个制度形成的历史考察中可以看到，在我国的计划经济鼎盛时期并没有全国统一的职称评定制度，也没有实行评聘分开。所以笔者称其为“超计划经济”的手段。如果说实行全国统一的职称系列及评定标准与当时大部分需要评职称的人员都还由财政供养，并且全国财政分配还高度统一，因此，这种制度具有一定的合理性。那么评聘分开的制度设计是缺乏合理依据的。在当时，不同地方、不同单位的同样职称人员是很难进行比较的，水平差距极大。而且，根本没有进行这种比较的必要，只是由于单位用国家财政的钱给职工送人情，才引出了职称评定过多过滥的情况。为解决这个问题，所出台的措施不是改革财政体制，而是实行了全国统一的评定标准和评聘分开的制度。这不是对症下药，而是给错了药。 www.lunwenwang.com 论文网在线
所谓的“职称”，准确地讲应该叫是“技术职务”，确定技术职务就是要给予其相应的工资。但实行评聘分开，把技术职务和职称分开，创造出一种“职称”序列，真是哗天下之大稽，其荒谬程度可想而知。
这一制度实行时，中国已经开始了市场化改革，1992年以后，中国的市场经济制度迅速扩展到各个领域。在市场经济体制下，全国统一、评聘分开的制度已经没有任何存在的意义。一是财政包干制度以及后来所实行的分税制，使各地方财政都有了相当大的独立性；二是事业单位改革和多种经济成分的发展使得需要定职称的人员完全失去了任何需要在不同单位进行比较的意义。所以，既不需要全国统一的标准，也更不需要评聘分开。在市场经济条件下，评聘应该统一，由各单位自己决定给谁何种技术职务，根本不需要什么技术职称。现在这种制度的存在意义，已经完全演变为一些部门的权力，以及由此而生的相关利益。
但这种制度带给社会及教育体制的危害则是无穷：
第一、职称评定制度中最硬的条件有两条：学历和外语。所以在中国，“学历主义”的影响可谓世界之最，远远超过盛行学历主义的日本。
在职称评定制度的引导下，中国出现了一种专门考学历的大学自学考试制度，简称“高自考”，此制度自职称评定制度建立后一直长盛不衰。而除去那些应届毕业生外，有相当一部分人是在职人员，这些人自学考试的目的只有一个，就是拿学历。所学内容与工作基本没有关系，学习的目的不是为了使用，而全部是为了取得学历，以为评职称准备条件。这也是中国一道独特的风景线。与美国的社区学院和澳大利亚TAFE学院进修的在职人员完全不同，他们是为了工作而学，目的是学以致用。
职称评定无疑是中国形成外语热的重要原因之一。职称评定带来的外语热使中国形成了一个每年几百万甚至上千万人的外语培训市场。尤其是各个系统组织的外语培训基本是以收钱为第一目标，交了钱基本就可以过关，但为了每年都有人来学习，还要掌握一定的通过率，好让这些人再交钱培训。
第二、由职称评定制度形成的学历主义，影响波及甚广。
一是前面所讲的高考制度。中国参加高考的比例是超过发达国家的。如美国是个普及高等教育的国家，但根据美国2002年全国人口普查资料显示，在100个25岁以上的居民当中，有51个人进入了2年制或4年制的高等教育，其中只有30个完成了学业获得了副学士以上的学位，有21个没有完成学业[xxxvi]。显然许多读大学的人不是为了拿学历文凭，而是为了获得对工作有用的知识，在选修完他们要学得课程后，他们就去工作。将来如果需要，他们还可以再重新进入大学。而德国的情况更显示出人们对学历的轻视。2002年，德国18岁到19岁同龄人的学历分布显示，在同龄人当中，只有21%的人上了大学。而完成了全日制的职业学校的学业和在“双元制”的职业教育学校毕业后直接就业者加起来达24%[xxxvii]。在中国为什么这么多人要参加高考？一个重要原因就是只有上大学才能有学历，才能评职称并获得技术职务。不然，有再大的本事也当不上工程师，拿不到相应的工资。所以，应该讲，职称制度对高考制度有着一定引导和制约作用。

二是、这种情况也制约着中国职业教育的发展，尤其是中等职业教育的发展。中等职业学校毕业生的就业率2000年为85.4%，2001年为88.6%，2002年为94.6%，2003年为95.3%，2004年为95.4%。高等职业教育就业率2003年为56%，2004年为61%，2005年为62%[xxxviii]。中等职业学校比高等职业学校的就业率高许多，但人们就是争着上高职，使中职招生计划往往完不成。国家制定的在高中阶段，高中与中职的入学人数要大致相当的目标也难于达到。中等职业学校的高就业率并不能改变其进口不旺的局面。为此国务院在2003年和2005年接连开会和发文件，但如果相应的制约中等职业教育发展的外部制度不改革，还是很难解决此问题。
3、市场经济的经济基础与建设滞后的上层建筑产生矛盾，不但给教育体制造成问题，而且影响着教育体制改革的推进。
（1）各级各类学校都缺乏健全的民主管理体制。
市场经济体制要求必须建立相应的民主管理体制，除了国家政治层面的民主制度以外，还要求在学校一层建立起健全的民主管理体制。在这方面我国的大中小学校都存在极大的问题。
目前在各级各类学校中都盛行的是“一把手”负责制。不论是公有制单位还是股份制单位或者是民办学校都是如此。解放后在我国长期实行的党委负责制，在目前已经完全变成了“一把手”负责制。在公有制单位中，一把手是上级任命的，同级和下级根本无法对其进行监督，许多公有制单位已经成了一把手的天下：一把手可以一手遮天，为所欲为。
民营单位更是如此：我是所有者，当然是我说了算。在那些有委托关系的单位也难于建立起民主管理的制度：其原因在于：缺乏民主的传统、不知民主为何物；民主制度缺乏程序制度的保证。凡此种种，中国的各级各类学校中都还未建立起健全的民主制。学校民主制不健全对教育体制有着多方面影响。
第一、由于民主管理制度不健全，在市场经济体制下，学校的腐败现象难于避免。教育腐败，不论是学校乱收费，还是招生中的腐败及学校中的其他腐败行为，其产生的原因都与学校的民主制度不健全有关。所谓腐败，都是把钱最终装入个人的腰包。没有健全的民主管理制度，就难于解决这些问题。
第二、影响着建设世界一流大学目标的实现。世界一流大学都是高水平的研究型大学。从其他国家的经验看，这类大学一定要有民主的学术氛围，就是说，不实行“教授治校”，至少也要实行“教授治学”。这样才能在学术领域形成学术主导（而非行政主导）的地位。不然，在我国就很难建成世界一流的研究型大学。
第三、影响着高考制度的改革进程。目前，对高考制度改革，比较一致的意见是：把全国统一考试变成评价性考试，把招生自主权交还学校，由学校根据学生的平时成绩、高考成绩、教师历来评语及社会活动方面的表现等各方面权衡后录取[16]。但把招生自主权交给学校，最关键的是如何避免出现招生中的腐败行为。在学校缺乏健全民主管理体制的情况下，如果把招生自主权交给学校，招生中的腐败是不可避免的，那样，在高考制度中“分数面前人人平等”的局面就会变为“金钱面前人人平等”，谁有钱、谁有权，谁上好学校。所以，教育界的大部分同志都认为，目前的高考制度是最公平的制度。
因此，可以讲，大学不建立健全的民主管理制度，高考制度就难于改革，而高考制度不改革，基础教育的应试教育模式就难于根本改观，学生负担重等一系列问题也无法解决。从这个意义上讲，在高校是否建立起健全的民主管理体制，已经制约着整个教育制度的改革。 www.lunwenwang.com 论文网在线
第四、学校的民主管理制度还包括：社区居民代表参加本地区中小学校的管理，社区代表参加社区学院和职业学校的管理，大学生参加高校后勤服务体系的管理等许多方面的内容。这些有各方参与的民主管理制度对各级各类学校的健康发展是极有好处、极为必要的，世界上许多国家的实践都已经证明了这点。
（2）政府的职能改革不到位。第一种表现是政府职能的越位和不到位情况并存；第二种表现是政府部门分工不清，职能未能理顺；第三种表现是政府部门的一些行为有市场化倾向。
政府职能的不到位和越位情况并存。从1992年算起，中国进入市场经济体制已经十几年了。但政府的职能在很多方面还是延续计划经济体制习惯，管着许多在市场经济体制下政府不应该管的事，而一些在市场经济体制下政府应该强力介入的事情，却远远介入不够。如医疗卫生和教育领域存在的问题是社会反映最为强烈的问题，引起了民众的普遍不满。其原因何在？一个根本原因是政府对医疗卫生和教育的财政投入太少。医疗卫生事业和教育事业在市场经济体制下都属于公共产品，即都属于市场机制失灵的范畴，必须要以政府的财政投入为主，各市场经济体制国家莫不如此。而中国政府对此缺乏认识，财政投入大大不足。这是造成医疗、教育问题众多的最主要原因。 虽然在1993年制定的《中国教育改革和发展纲要》中就提出到本世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比重应达到4％。但十几年来，这个目标从未达到。到2004国家财政在教育方面的投入占GDP的比重已达到3.41％[xxxix]。2004年联合国官员在中国考察时，直接批评了中国政府对教育投入太少[xl]。这位官员给出过一个数据：在所抽查的152个国家中，中国在教育上的投资排149位，连非洲的穷国乌干达也排在我国前面[xli]。虽然，这位联合国官员的话不太好听，数字可能也有问题，但中国政府对教育投入不高是事实。
为什么？是何种体制性因素造成中国政府对教育的投资比例难于上升？分析一下中国政府的支出结构可以看出其中的问题。
以2004年中国政府财政支出项目看[17]，教育支出（包括教育事业费和教育附加费）为3624.84亿元，占当年财政支出的12.7％。教育支出相当于政府在经济方面的直接投资（包括基本建设支出、挖潜改造和科技三项费用、增加企业流动资金）的77.2％。有人说中国政府是“全能政府”，其实与市场经济体制国家相比，我国中央政府的职能差别还不算大，差别最大的是地方政府的职能。在我国2004年政府财政支出中地方政府占了72.3％。与一般市场经济体制国家相比，我国地方政府的财政支出比重确实过高。2004年地方政府的教育支出总数为3405.05亿元，占地方财政支出的16.54％。教育支出相当于地方政府在经济方面的直接投资（包括基本建设支出、挖潜改造和科技三项费用、增加企业流动资金）的111％。与市场经济体制国家相比，中国的地方政府在经济建设方面承担的职能太多，投入也太多。2004年地方政府基本建设支出、挖潜改造和科技三项费用、增加企业流动资金共计3064.55亿元。如果拿出一半投入到教育领域，就可以使全国财政对教育的投入增加42.3％。市场经济体制国家地方政府的职能很有限，就是负责教育、卫生、城市建设和治安等，在经济方面的职能尤其有限。而中国的地方政府还是全能政府，在经济建设方面责任太大，这是制约中国政府加大对教育投入的主要制度因素。 www.lunwenwang.com 论文网在线
当然，这也是一个两难的问题。现在中国经济发展中，地方政府起了重大作用，如果取消地方政府发展经济的职能，还不知对中国经济发展起何种影响。
部门职能交叉，最有代表性的就是在职业资格证书的管理上多部门插手。“目前形成的认证布局是：文联部门认证书画类，城建委部门认证“五大员”类，财政部门认证财会类，劳动部门认证原工人技术工种类，人事部门认证公务员、技术员职称、行政部门技术工人技术工种类，经委、教委部门认证则更为复杂……表面看分工明确，其实是相互牵制，相互推诿，互不认可[xlii]”。这种多部门插手的局面造成了认证机构庞杂，互相制肘[18]。
政府部门的一些行为有市场化倾向。这方面反映最为强烈的是大学英语四六级考试。英语四六级考试是政府举办的缴费考试，还美名曰是“今后检查大学英语教学质量的依据[xliii]”。2003年6月25日审计署署长李金华在年度审计工作报告中指出：教育部全国大学英语四六级考试委员会自1989年以来，违规集中各地考试费2.24亿元，未上缴财政专户，并从中坐支相关考试费用等1.9亿元。但这并没有改变教育部的做法，教育部依然我行我素。在国家审计署2005年公布的对“32个部门单位2004年度预算执行审计结果中又一次指出：“2003年至2004年，教育部一些所属单位未经批准自行收费1.54亿元，其中全国大学英语四六级考试委员会向各地主考单位归集英语四六级考试费1.4亿元”。
还有职业资格证书的收费问题也极为令人瞩目。目前，职业资格证书考试和鉴定已经成为一些单位的发财之路，而负担全部由考生承担。异地办证，越级办证，降低标准发证普遍存在，在办证中出现的乱收费现象更是令人瞩目。2005年新闻媒体披露的“银川：举报学校乱发职业资格证被杀害[xliv]”事件及在调查中揭露的问题让人们了解了其中的一些内幕[19]。事情虽然发生在陕西和宁夏两省，但在全国肯定有相当程度的普遍性。因为，发证可以挣钱，利益驱使，必然产生这种行为。除了这篇文章所揭露的现象外，向考生乱收费的情况也十分严重[20]。
中小学的择校费非常普遍，数额也十分巨大，但教育部已经明确规定择校费为国家收入，使得收费学校与教育部门结成利益同盟，影响了这方面的事例的揭露。
（3）立法和政策制订程序不完善，许多法律成为代表部门利益的“部门法”，许多群众的利益在立法和政策决策过程中无法表达。这方面的问题在教育界比比皆是。
第一、如前面提到的《民办教育促进法实施条例》，就可以把有重大争议的“名校办民校”现象在法律中给予合法地位。“名校办民校”分为高等教育、高中阶段和义务教育阶段三类公办学校办民校的问题。在性质上应加以区分。公办高校办的民校，教育部统一称为“独立学院”。“独立学院”充分利用我国的优质高等教育资源，吸引民间投资来发展我国的高等教育事业，这是一条多快好省的发展道路，印度等国已有成功的经验，应该充分肯定。但在义务教育阶段，以优质公办学校的资源，用民办机制发展的道路，就有极大的问题。因为义务教育的要义是平等和均衡，不只是不同学校之间要均衡，而且要使不同地区的义务教育也均衡发展，不只是受教育年限要平等，教育质量也要平等。义务教育阶段名校办民校只会加剧教育发展的不平等，完全违背义务教育的均衡原则。所以，在义务教育阶段不应该允许公办名校办民校。但在教育部门的影响下，《民办教育促进法实施条例》中就是不加区别地赋予“参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益”。这是极为不合理的。
第二、教育部一直在起草《国家考试法》，试图把高考、研究生考试和英语四六级考试都列为国家考试，赋予其法律地位。但现实情况是：研究生考试现在有政治、外语、数学三门课是全国统一考试，其他专业课是由学校自己命题考试。研究生考试不是完全的国家考试。大学高考，原来是国家考试：全国性统一考试。现在高考正在进行改革，前几年实行“3+x”，即全国只是统考三门（语文、数学、外语），其他科目的考试由各省自己出题。现在，北京、上海等11个省[xlv]已经实行全部科目由自己命题，并且，全国已有20多所高校，可以学校自己命题考试，招5%的学生。现在各方面的主流意见是：各校自己考试招生。作为过渡，先由各省自己命题，自己组织考试。就是说，高考正在由国家考试向自主考试演变。大学英语四六级考试，各方面意见极大，大部分人都建议取消，改为市场化的考试。在这种背景下教育部还要强行制定《国家考试法》，其部门利益企图过于明显。

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