高等教育财政的课题——向保证教育质量的财政转变

时间：2015-12-20 16:53:53 所属分类：教育理论 浏览量:

摘 要：日本高等教育财政正面临着新的课题，一方面，是高等教育公共支出紧缩导致的财政紧张及大学入学人口的减少；另一方面，全球化中知识社会的出现赋予高等教育艰巨的任务。本文阐述了高等教育的焦点应从量的扩大转向质的提高的论点。美国的高等教育在20世

摘 要：日本高等教育财政正面临着新的课题，一方面，是高等教育公共支出紧缩导致的财政紧张及大学入学人口的减少；另一方面，全球化中知识社会的出现赋予高等教育艰巨的任务。本文阐述了高等教育的焦点应从量的扩大转向质的提高的论点。美国的高等教育在20世纪80年代后期进行了这样的转变，但包括日本在内的多数OECD国家，没有能够实现这样的跨越。从金融市场开拓资源或许是实现跨越的关键因素。

关键词：高等教育；财政；教育质量

在思考日本高等教育未来时，我认为高等教育的财政状况具有决定性的意义。那么在展望近未来之际，什么是关键所在，什么是基本所需呢？在此对这一问题加以探讨。

一、高等教育的基本课题——质的转变

财政不过是实现目的的手段。讨论必须以将什么作为日本高等教育的中期目标为出发点。如果只是应对18岁人口减少的话，由于财政需求缩小，则问题自然会减少。但是我认为，日本高等教育的发展，是面临着由数量扩大向质量提高的转换这一极为重要的课题。

回顾第二次世界大战后至今的半个世纪，日本经济取得了飞跃的增长，并且以此为背景高等教育也迅速实现了大众化。现在4年制大学的就学率为40％，若将短期大学、专修学校的中等后教育包括在内就学率则超过70％，进入了普及化的时代。但是，在这期间的经济增长与高等教育扩大的关系出现了极大的扭曲。

升学需求的急速扩大大体与60年代高速经济增长同时起步，可以说是基于将来经济增长的预见而开始的。之后虽然实际上是经济发展所带来的收入增长支撑着升学需求，但是升学需求持续超前扩大，而对升学率增长形成制约的是作为供给方的大学容量。并且由于政府财政侧重于物质上的投资，所以高等教育的扩大不得不依靠私人负担。结果日本的高等教育投资总额以及政府支出没有能够与GDP同步增长，高等教育支出与GDP之比出现下降，之后持续停滞不前。

在这种宏观结构中，日本大学教育在独特的一成不变的低成本结构的状况下，实现了数量的扩大。教员人均学生数增加，设施、设备不仅不足而且趋于老化，图书馆等学习辅助设施也不充分，校园不足以容纳学生。虽然由于70年代中期开始限制新建学校并提高了学费，因而教育条件有了一定的改善，但是这种构造至今基本上没有得到改变。

这样，一种“贫困的文化”就根植于日本的大学之中。这就导致了日本大学的“教育力量”的欠缺，或者说成为造成学生知识和各基础学力脆弱的背景。对大部分学生来说，大学是以最低限度的努力就可以通过的过程，并且这一最低水平降到了相当低的程度。而且这种大学教育状况，实际上与日本企业的状况并不矛盾。日本企业在企业组织中积累各种实践知识，并且通过在工作岗位进行普及而提高职业道德和生产效率。因此进入工作岗位之前没有必要一定要掌握先端的专业知识。反而重要的是形成吸收工作所需知识根底的基础学力，这在大学入学之前的入学考试竞争中已得到锻炼。也可以认为日本企业实际上对大学教育的内容并不抱有期待。

但是这种高等教育的状况，在进入21世纪之际正在结束。一方面，在全球化、知识社会化中，对大学毕业生所要求的知识和技能正在发生巨大的变化。大学毕业生不仅需要在企业积累的知识，而且还需要具备广阔的视野和崭新的构想，并且要求具有说服他人接受和推动新构想的能力，以及形成其基础的严谨的逻辑性和与人相处的能力。

另一方面，使至今为止低价的大学教育成为可能的条件正在消失。伴随着高等教育的普及化，不仅基础学力较差的学生开始进入大学，而且在选拔性高的大学没有修完基础科目的学生也正在增加。并且过去，大学在学生入学之际，是以学生确立大学学习目的，或者说是对自己及在社会中自己应发挥的职责有明确的未来设计为前提的。尽管实际上不具备这种前提的学生居多，但是大学能够以此为“原则”并施加于人，这使低价的教育成为可能。但是，由于现代年轻人在大学入学时没有完成这种意义上的自我认识，需要在大学学习中逐渐得以确立的学生正在增加。这就要求大学妥善处理这种现代日本学生的心理变化。

大学教育在这种意义上，需要对学生在智力和人格的成长上给予强大的影响，换言之，需要增加更强的“教育力量”。为了实现这种意义上的质的转换，需要怎样的投资成为重要的问题。

二、质的转变的条件

这种转变怎样才能实现呢？不必说具体需要大学的教育组织以及课堂教学的改革，但是同时为其提供物质和财政的基础是不可缺少的。

在这一点上，对美国高等教育和日本高等教育进行比较具有极大的意义。美国的高等教育，由于中等教育极为多样，可以说大学新生入学后向其“灌输”基础知识原来就是重要的课题。高等教育的大众化和普及化迅速发展的70年代之后，美国的大学在强化学生自发性学习和创造力方面进行了多种尝试。

在此不能对这些尝试分别进行详述，但是至少可以指出其三大变化。第一，课堂教学系统化。特别是理科的基础科目及语言学等学科，将常规的讲义和复习、实习小组以及大量的课外作业，小组讨论发言相互配合进行授课。因此，不只是通常的大学教员，还雇佣很多助教和教学辅助人员，组成一个小组进行教学，以此来强化基础学力。并且为了使课堂教学标准化和效率化，广泛采用信息技术。第二，支撑这种课堂教学信息技术的教育支援或文章的读写指导由专门人员进行。第三，与这些教育方法的变化相对应，教室、实验室、图书馆等物质基础也得到了不断的改善。


不必说这种质的转变需要大笔的费用。美国大学的投资原来就高于其他国家，其水准又有所上升。美国私立大学的学费1980年为1年约4千美元，而1990年达到1万2千美元，2000年则达到约2万美元，20年之间上涨为5倍。虽然据说一部分是由于教职员工资的增长，但基本上是由于伴随着上述教育机能的提高，对人员和设施的投资。结果现在美国大学（包括公立和私立）的学生人均教育成本达到了近2万5千美元的水平。如果计算日本人均成本（用美元表示，以购买力等价调整）的话，约1万2千美元，只不过是其二分之一。

那么，其他发达国家是怎样保证高等教育质量的呢？下图是根据OECD统计数据，对OECD主要加盟国的人均GDP（横轴），与大学生人均支出教育成本（纵轴）所作的散点图（均以美元表示，以购买力比价换算）。由此图可把这些国家大致分为3组：第一，人均教育成本低于1万美元、人均GDP也较低的国家，属于这一组的国家较多。第二，大学教育成本在1万美元到1万5000美元的国家，日本及德国、法国等相当多的欧洲国家属于这一组。第三，大学教育成本超过1万5千美元的国家，瑞典、瑞士、加拿大、美国属于其中，并且人均GDP较高的国家居多。

虽然，不能由此图而简单地论述经济发展水平与大学教育单位成本的因果关系。但是，由此大概至少可以看出，属于第三组的国家为了实现经济新的飞跃发展，正在迅速提高大学教育质量。与此相比，属于第二组的各国由于某种历史原因，却难以实现这种迅速提高。特别是英、德、法各国，由于一方面在福利国家社会协约的背景下不能增加高等教育的私人负担，另一方面高等教育的大众化在急速发展，因此不得不降低人均成本。但是，这些国家为摆脱这种状况，快速实施了政策性的转变。其中日本应选择怎样的道路成为重要的问题。

三、竞争和集中化论的陷阱

众所周知，教育再生会议、经济财政咨询会议或各种经济团体，从日本经济发展的视点对高等教育的发展提出了各种建议。这些建议的共同之处是，认为政府对高等教育支出的减少是难以改变的，同时对其分配表示了以成果评估为媒介进行更有选择性和更集中的分配的意见。在其深处潜在着这样的主张，即如此改革会促进大学之间的竞争并提高资源利用的效率。

而且，这种主张也正在得到一定的社会支持。这反映出，日本的社会在职人员根据自己的经验没有切实感受到从大学教育得到了有效的影响，因而只是认为这种主张是由于大学的怠慢而产生的。大学需要深刻地认识到现在正以这种形式受到对其过去的强烈批判这种现实。

但是实际上，如上所述，日本高等教育质量的低下正是其廉价成本的结构和由其带来的固有文化的反映。在这种成本结构不变的情况下，进一步引入竞争性的资源分配是否能够带来教育质量的提高实际上极为令人置疑。市场竞争，虽然在以更低廉的价格生产一定质量的产品上是极为有效的，但是制造不同于既成产品的物质之功能是有限的。这特别适用于对其质量难以直接估价，而且其效用是在长期中得以发挥的高等教育这样的财产。

实际上，上述美国高等教育在质量上的提高，是基于大学自身的独特理念，以及个人或企业捐款基本财产的基础上推进的。这种过程在很多有权威大学中展开，这的确形成了大学之间在质量改善上的竞争，进而也使提升学费成为可能。但是，竞争本身并没有成为创造革新的基础。

这一点也适用于研究方面。的确研究水平较高的大学一般一定数额的投资其生产率似乎较高。但是对这种意义上的研究资金的竞争已经在炽烈的进行着，并且已经有人指出对一部分研究人员通过追加投资的边际生产率并不高。另一方面也必须注意到，在一定广度上展开研究活动，才能够形成激发研究整体活力的基础。特别是如果对大学的财政支援过度依赖于短期研究的绩效评价的话，不仅会危害长期性研究的生产率，而且也会妨碍教育质量的提高。

总之，为使评价及市场竞争在实现现代日本高等教育的质的转变中具有意义，有必要以某种形式更强固地确保提高大学自律性活动的基础。

四、作为社会整体投资的高等教育

如此思考的话，可以得知，为了使日本社会结束战后的发展结构，面向21世纪创造新的经济社会，就必须增加对高等教育的社会支出。对高等教育的支出，在这种意义上成为新发展的核心，应该被作为一项重要的投资。由于美国的高等教育支出（包括政府和民间在内）占GDP的约2.3％，日本约为1.2％，结果日美之间面向全球化和知识社会化的投资已经产生了2比1的差。

那么怎样才能通过高等教育扩大对未来的投资呢？对此，到目前为止讨论的焦点置于政府支出上。众所周知日本高等教育的政府支出与GDP之比不到0.5%，明显低于其他发达国家；另一方面日本的财政赤字也处于极高的水平。鉴于这种情况，飞跃性地扩大政府支出是困难的这也是事实。有关高等教育财政的讨论不得不在此陷入僵局。

我也没有走出这种困境的灵方妙策。但是至少可以指出的是，对高等教育的支出是有益于社会整体发展的投资，因此有必要由全社会来负担。对未来进行投资不仅依靠于政府，以民间积累的储蓄进行投资也不足为奇。实际上，仔细观察80年代美国高等教育的结构变化可以得知，由民间金融市场的资金导入起到了非常重要的作用。虽然精确的数量尚不明确，但一般认为如果没有政府与民间的奖学贷款的话，学费的提高也是不可能的。

反过来看一下日本经济宏观结构，虽然的确政府部门负有经常性的财政赤字，但是民间储蓄正在极为顺利地增加，并且在国内找不到投资点而转向国外。2005年以股票投资为中心的对外资产的获得上升为42兆日元。这相当于日本社会对高等教育支出约5兆日元总额的8倍。日本人的储蓄投资于美国，尔后几经周转变为美国人的奖学贷款，这种具有讽刺意味的构图也并非不成立。将日本人的储蓄用于日本人知识生产率提高的投资机制是必要的。

但是，这并不意味着以民间投资代替政府支出。为了促进上述那样的质的飞跃，需要不直接要求经济担保的资金，在这一点上政府支出则负有极为重要的职责。通过与民间资金的有效结合，战略性地使用公共资金就显得日趋重要。

如此思考的话，可以认为日本的高等教育财政现在需要极大的构思转换。首先各大学通过摆脱低成本结构，可以带来更高的教育质量，并且作为日本整体对高等教育进行的投资，无论是对国民经济整体还是对每个个体，从长期来看都是有益的。以此去说服社会，这将是引导未来的关键所在。

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