国外土壤污染防治立法及其经验借鉴

时间：2015-12-20 14:19:17 所属分类：学前教育 浏览量:

三、国外土坏污染防治立法及其经验借鉴 土壤污染防治立法，在欧美发达国家比较成熟。它们也经历了从农业时代到工业时代的过渡，在此期间随着工业化发展的不断推进，污染是在所难免的，引起了环境的恶化和对人体的危害，使人们意识到必须保护环境，防治环境污

　　三、国外土坏污染防治立法及其经验借鉴

　　土壤污染防治立法，在欧美发达国家比较成熟。它们也经历了从农业时代到工业时代的过渡，在此期间随着工业化发展的不断推进，污染是在所难免的，引起了环境的恶化和对人体的危害，使人们意识到必须保护环境，防治环境污染。土壤污染因其具体的特殊性，对人类生存的重要性，更应该引起人们的重视，增强人们保护土壤的意识。国家土壤污染防治立法与地方性土壤污染防治立法，有着非常紧密的联系。地方性立法中有许多针对性强、实践性合理的制度己经被全国性立法采纳。但是，我国针对土壤污染防治立法处于初级阶段。并没有明确的行政执法主体，污染的防治范围比较狭窄，对现在出现的新型污染尚未有相关的法律进行制约，随着国内土壤污染防治工作的深入推进。借鉴其他国家的防治经验，会对我国土壤污染防治，起到非常好的促进作用。

　　（一）国外土壤污染防治立法

　　1.日本土壤污染防治立法

　　第二次世界大战后，日本为了重振经济，实行了偏重于重工业的经济发展政策，过于注重工业化进程，忽略环境保护，导致严重的土壤污染，特别是重金属和有机物化合物污染。上世纪六十年代末，因日本企业排放有毒重金属污染水源的“痛痛病事件”在日本造成极大影响，导致土壤中的重金属含量超标，土壤中生长的农作物受污染，污染物又通过食物链的传播危害人类的生命健康。“痛痛病”事件让政府意识到保护土壤环境的重要，随后日本政府颁布《农用地土壤污染防治法》、《土壤污染对策法》。后者是一个较为成熟法规，对日本治理土壤污染的法律法规系统化、专门化奠定基础。随后一系列土壤污染事件进一步推进该国政府，对土壤污染防治的工作重视。

　　日本政府为“痛痛病”事后，引发的社会各种负面效应，防止农业用地受到进一步地破坏。在中央层面颁布《农用地土壤污染防治法》，由此农业用地污染防治有了法律保障，依据的规定将对人体有害的重金属列为对土壤有污染的有害物质。

　　伴随日本的工业飞速发展，该国的城市土壤污染也随之加重，日本政府慢慢对这个问题重视起来。上世纪八十年代中期，针对城市土壤污染，制订《市街地土壤污染暂定对策方针》，第一次将城市土壤污染环境问题纳入治理范畴，但该文件制度的措施具有原则性和不可操作性等缺陷。日本政府上世纪九十年代就颁布《土壤环境标准》，随后两次修订该文件，形成了较为统一的土壤环境标准体系，使土壤污染防治工作有据可循。

　　此前颁布的《农用地土壤污染防止法》并没有涉及工业用地。二十一世纪初，日本政府颁布了《土壤污染对策法》（2002年），这标志着日本应对城市土壤污染防治，已从国家层面进行立法。该法律在公布后的2003年幵始正式实施。该法从受污染土地的利用及限制、土壤污染治理责任人等方面，对城市土壤污染的防治和措施，进行一定法律规定，现在日本用于防治土壤污染的律法主要是这一套完善的土壤污染治理制度。

　　日本有五十多个地方政府，制定相关土壤污染防治法律。这些条例在内容上都有一定的共通之处，不少有效的对策措施和制度在地方条例中得到了体现。中央层面的法只有两部，即《土壤污染对策法》（2002〉、《农业用地土壤污染防治法》（1970）。其他的防治立法全是地方性土壤污染防治立法。其对国家的立法制定与完善起到积极的影响作用。土壤污染防治的法律制定，对该国社会发展密不可分。其立法先从农业用地开始，随之由于工业污染的加重，城市土壤污染防治立法也开始进行。日本在2003年，正式构建土壤污染防治的法律框架，主要包括农业与城市用地的相关内容，将土壤环境监测标准作为目标，其基本保障为《环境基本法》。

　　《农用地土壤污染防治法》与《土壤污染对策法》都最具有代表性，前者是主要保护农用地，后者则是主要保护城市工业用地。前者利用法律调控农用地土壤污染，污染的农业用地合理利用，防止农作物生长受到影响，以此实现保护生态环境和国民健康的目的。《农用地土壤污染防治法》的内容有（1）对耕地土壤污染范围做出明确划分。当地政府结合其辖区内农业用地土壤或者农作物重金属监测数据进行详细分析，将农业用地超标的，定为“污染区域”.并向社会发布公告，便于公众及时了解土壤污染状况。（2）基于调查制定有效治理土壤污染的措施。实事求是，因地制宜，对不同“污染问题区域”的农业用地作出不同的治理对策。主要包括：详细测定污染地区里，耕地的有害重金属物质的情况；依据于此，划分不同区域，制定土地使用可行性的规划，对其进行合理安排；减少或消除土壤中的有害重金属物质以防止二次污染；根据所规划的修复后农业用地用途来引导农民合理耕种。（3）排放污染物标准的提高。（4）污染区域严重的，设为“警戒区”,并对警戒区域范围的农作物种植的数量和种类作出限制。各级知事有权对受到污染严重的农业用地，限制农民在该区域，进行耕作和活动。（5）区域主管有权对自己管辖的区域，进行土地状况调查测定以及日常监测，并作出公示。

　　日本政府制定《土壤污染对策法》主要是针对城市土壤污染问题。该法运用环境风险对策模式，对日本全国范围内的企业废止和转产过程、城市再开发以及工厂等项目实施合理的土壤污染治理对策，以此实现保护国民健康的目的。此后该法成为土壤污染防治工作主要的法律依据。

　　《土壤污染对策法》的颁布，对日本社会影响非常深远，并且提高了公众保护土壤的意识。当然，距离城市土壤污染的全面解决还需一大步，因此，日本政府相继颁布（《土壤污染对策法施行令》（第336号令）和《土壤污染对策法施行规则》（第29号令））两部法律，并在其中规定进行详细解释，并作为实施时的具体参照。该法明确规定，土地的污染者及所有者有义务采取合理措施来减少污染扩散并消除污染，如果污染是由土地所有者以外的其他人造成的，土地所有者有权在履行清除污染的义务后，向污染者追偿清理费用以保护自身的权益。此外，土壤污染调查的地域范围、超标地域的确定，调查机构、治理措施、支援体系、报告及检查制度、惩罚条款，在该法中皆有所明确。并且规定了在土壤污染调查对象所具备的土地条件、消除污染的土地基准等。[1]《土壤污染对策法》的具体实施在很大程度上使日本在土壤污染防治领域得到一定的丰富和强化，是一部在新的国际形势下，为了使各城市工业不断适应新发展而制定的土壤污染防治法律，将该国从防治农业耕地污染，向城市土壤污染防治进行拓展，使日本不断补充与改善土壤污染防治区域。

　　《土壤污染对策法》主要包含以下几项内容：（1）调查土壤污染制度。在防治与治理土壤污染中，土壤污染调查是非常必要的。该制度对工矿企业存在的高污染进行调查，方便国家能随时掌握土壤实际状况并及时采取防治措施。计对调查的对象、时机，该对策法还进行了划分：一是针对采取特定设施废止有害物质的土壤污染调查，此时应通过调查来了解及确定土壤遭受污染的具体状况；二是对人体有重大损害的特定有害物质污染的调查，此时则由地方政府责令土地所有人进行调查。（2）受污染区域制度。

　　当调查结果不能达到环境标准时，将该土地设为有害物质污染重点区域，并向社会及时公开情况，便于公众及时了解土壤污染状况。同时也有利于防止因土地用途改变、土地转让、污染土壤转移等原因而引发新的环境问题。（3）采取污染防治措施制度。《土壤污染对策法》中，对该区域的污染危害到人体健康时，地方政府有权责令土地所有人，在规定时间内去除污染，或者采取相应措施防止污染物扩散并清除污染，若污染事件为其他污染行为人导致，前述措施应由污染行为人采取并承担相应责任。其所产生的费用将由土地管理者或所有者及污染责任人进行承担。（4）法律贵任制度。第一责任人是土地的所有者，其民事责任应由所有者承担，然而如果有合理理由的，可以除外。土地所有者有权向污染行为人，进行追偿损失。虽然严格责任与溯及责任是该法采用的责任形式，但该法还对连带责任的适用范围，作出相关限制与规定，如污染者间没有特殊联系，法律规定禁止对其采用连带责任。

　　污染发生后的补救通常被作为日本土壤污染防治立法发展的基础，因此日本土壤污染防治立法的实用性较强，其不断完善的土壤污染防治法律制度更是以其自身具有的借鉴性广受各国学习借鉴。

　　2.美国土壤污染防治立法

　　美国发达的工业对环境造成各种污染相当严重，因此土壤污染问题很早就受到该国政府的重视，与土壤污染防治的相关立法也较早出现。发生于上世纪三十年代的“黑风暴”事件，是一起严重土壤污染事件，对美国农业生产造成极大危害，《土壤保护法》也在此背景下应运而生。该法主要是防范休耕或退耕的水土侵蚀与流失，并未有更多内容说明因人为原因造成土壤污染的问题。

　　随后‘’拉夫运河污染事件“的发生，政府通过颁布《联邦危险物质法》与《固体废物处理法》具体规定了如何保护国家土壤。20世纪70年代，美国工业化迅猛发展，工业迁移现象也普遍出现，工厂因搬迁造成的工业废弃物，造成的土地污染情况越发严重。

　　这些危险的弃物开始引起美国政府担心，政府相继出台了《固体废物处置法》（即1976年的《资源保护回收法》）。对有毒废弃物处理事项进行明文规定，在立法史上尚属首次，环境法中的一个漏洞得以弥补。该法促进了废弃物回收率与利用率的提高，通过该法律的实施，美国政府很好的解决了固体废弃物污染土壤问题。

　　此后美国政府颁布了《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》。作为美国土壤污染防治体系的基础法，由有害物质引发的土壤污染的赔偿事宜是此法主要解决的内容。其主要立法意图是保障美国国内工业遗址产生的掠色地块的修复和整治。由此，美国环境保护法律体系正式形成。美国以成文的法律形式颁布，其主要目的就是确认资源损害的赔偿责任人，体现了环境保护的重要性，是一部环境保护基础法律。随着社会的发展该法也存在着诸多问题。于是，美国国会修正了改法（即《超级基金增补与再授权法案》），此后，又于1992年、1997年对其进行修订，分别修订了《公众环境应对促进法》、《纳税人减税法》。

　　建设用地的污染及环境保护问题，在上述法案实施时受到较以往更多的关注。同时，美国国会为此，对CERCLA进行大范围的修订。美国政府颁布了《小规模企业责任减轻和棕色地块振兴法》（2002年）。该法对土壤污染的承担者与非承担者的进行了区分，对治理棕色地块有具体方案，加大了免责主体的范围，充分保护了无辜的土地所有者和使用者的权益，对棕色地块的开发利用起到了很好的促进作用。几次的修正案仅仅只是针对实施过程中出现的问题加以修正。该法成为了与《超级基金增补及再授权法案》具有代表性的土壤污染防治法案。这两个修正案积极的推动了棕色地块的再开发利用和土壤污染风险管理的完善。该法确立了污染责任人制度，将对企业因搬迁造成的污染，进行生态安全标准检验。其中包含厂房等不动产的所有者、污染者及使用人，并采取溯及方式对土地连带无限责任，进行严格的一系列规定。即”超级基金“（Super found）的信托基金，在资金方面为该法的实施提供保障。因此该法又被称为”超级基金法“.由于，责任者因某些客观因素影响，而无法支付相关费用或确认责任人，”超级基金“将会支付土壤污染相关治理费用。此后，国会相继制定了《小型企业责任免除和棕色地块振兴法案》，该法对贵任者与非责任者进行界定，对小企业一部分责任进行免减，同时制定相关的区域评估制度，保护正常使用土地的所有者及使用者，提高公众土地恢复与治理的积极性，为再次利用和保护的棕色地块，提供了法律基础，促进国家土壤污染治理的进程。从此之后美国拥有了比较完善的土壤污染防治法律体系。

　　美国没有成文法，习惯用判例法来进行法律实践活动，是典型的英美法系国家。然而在防治土壤方面，却采用了成文法的形式，深入研究可以看出美国并不是非事后判例法，而采用防范于未然的办法。土壤污染防治立法而言，国际上主要采取的形式是专门制定法律修正案与专门定制法律，美国采取的是前者。就法律名称而言，美国并未有土壤污染防治的专门法，然而历经修正的《超级基金法》，己明确的划分土壤污染防治责任，土壤污染防治的需求己经得到满足了。

　　立法技术体现在立法活动里，立法主体应遵循一定经验、方法以及技巧，不断提高立法技术，对法律正常实施具有非凡意义和作用。对《超级基金法》进行修正时，美国将其命名为《小型企业责任免除和棕色地块振兴法案》，顾名思义是对棕色地块进行整治与开发利用。由此可见，在土壤污染防治立法，美国具有相当强的针对性。它并不是单纯的原则性、笼统性的规定，而是具有十分明确的内容。比如在划定土壤污染者的责任上，《超级基金法》中对法律责任主体、归责原则、损害行为与因果关系、抗辩事由的限制、责任人的抗辩事由等进行明确规定。一旦土壤发生污染，就能较快地确认相关责任人，并可以追究其责任。由于该法责任认定十分严格，导致社会的许多不满，为此后继的修订案中的免责打下基础，表现出美国立法内容的详尽，例如，《超级基金修正案与再授权法》（1968）、《小型企业责任减轻和棕色地块振兴法》（2002）等。超级基金制度就是《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》中的一项基本制度。

　　超级基金项目由美国联邦政府负责实施，以处理全国范围内的污染场地。其宗旨是不惜经济成本，最大限度保护人和生态。下文将对此制度进行详细的介绍。

　　第一，美国超级基金拥有广泛而明确的法律主体。土壤受到污染后，面对高昂的土壤修复费用，必须要有明确旳法律责任主体，才能使法律的作用落到实处。《超级基金修正案与再授权法》（美国，1986年），将土壤污染责任划分为：（1）通过协议和合同等方式，对第三方营运或设施借助的，为本人或他人的危险物质进行运输的人；（2）船舶或设施所有人与营运人；（3）负责运送危险物质的人，接受危险物质存在泄漏或危险的处置；（4）在处置危险物质时拥有或营运处置设施的人。另外，根据法院相关的判例看，责任主体还包括：（1）场地外危险物质的生产者；（2）在公司里参与危险物质处置决策的人员；（3） 土地所有者曾经在土地上，设置过危险物质处置的；（4）原设施的营运人或所有者。由此推断，美国土壤污染责任主体的范围，具有非常广泛特征。对土壤污染企业的要求，也进行更为严格的规定。依《超级基金法》规定，企业必须对企业的原有土地土壤进行检测，在因搬迁等原因不再使用企业原有土地时，在检测结果不符合生态安全标准的情况下，企业需要付出高昂治理成本，如违反规定，企业就将付出3倍的违约罚款。企业很少敢冒险污染土壤，尤其在意识到污染土壤治理和恢复的费用高昂后。

　　第二，美国超级基金的特别责任归属原则。根据法院的判例和《超级基金法》美国建立了严苟的溯及既往和连带责任的法律，任何责任人都将承担，所有或部分的整治义务与责任，责任人之间承担连带责任。污染土壤的法律责任溯及性表现为对责任人的行为可以追诉到1980年以前，也就是说只要造成了土壤污染，就一定要承担法律规定的治理污染土壤的责任。它不以当事人的过失或者违法行为作为承担责任的前提条件，所以说这是一项异常严格的责任制度。这种追溯力是美国环保局有效的筹集污染土壤治理经费的重要组成部分。美国自上世纪八十年代开始陆续对1500多个项目进行清理，并开展500个场所的修复工作；处理了 7000多起紧急事件，并且永久性的治理了约900个列于《国家优先名单》上的危险废物设施。

　　美国《超级基金法》从颁布实施起，一直致力于法律责任制度的完善，进行了几次修正法案，从责任主体、责任类型、责任范围到免责条款等都进行了详尽的规定。治理土壤污染费用高昂，为确保基本经费运转正常，基金被统划为有害物质反应基金、关闭后责任基金两种。前者政府的税收拨款仅占百分之十二点五，大部分来源于化学制品的强制税收，占了其中的百分之八十七点五。该基金将负责非放射性与其他放射性的有害物质，各种排放所带来的部分费用。后者资金来源，主要是由合格有害废弃物处理设施，对有害物质进行处置所纳的税款。《资源保护和回收法》对须强制关闭的设施，所产生的排放清理费用，将由此项资金支付。

　　美国超级基金采用专门化管理和社会公众监督相结合的管理制度方式。联邦政府为了完成对基金的有效使用和日常管理，并组成由环境保护法律与技术专家及相关机构管理人员的管理部门。对基本使用效果与过程，进行内部监督外。还将公众纳入治理环境基金的机制，发挥公民的积极作用，使得公民真正参与进基金的募集、使用过程里，以此做到使用基金透明化。其制度囊括从政府到地方的治理土壤污染主体。

　　美国土壤污染防治立法也是有一个渐进式的发展过程，它在完善土壤污染防治的责任人，责任基金制度方面走到了世界的前端，有许多地方值得我国立法借鉴。

　　综上所述，国外发达地区根据本国的国情，制定一套相对有效的土壤防治法律。并尊重客观事实的基础上，对法律进行实施，对污染土地的功能改良与再利用。在责任人的认定，整治资金的来源上都有很多值得我国借鉴的地方，并且注重土壤污染防治的法律体系建设完善，以使其能更大范围的覆盖所有领域涉及土壤污染防治的问题，完善土壤功能的划分，针对不同的土壤使用性质，进行相应的土壤整治规划，使其能够最大限度的发挥土壤的作用，恢复其使用功能，并且在土壤污染防治过程中能够充分发挥政府的职能作用，提高公众的参与度。

　　（二）国外土壤污染昉治立法经睡借接

在选取土壤环境防治立法的样式与污染防治系统方面，国外相对成熟做法与经验，给我们提供了一些有价值参考，笔者将从以下几个方向重点论述。

　　1.专门性立法和相关外围法相结合

　　土壤环境污染的预防和整治是当前的主要工作。土壤环境污染有着隐秘、延迟、无法逆向发展等特点，作为保证生态系统稳定支柱之一的土壤，特殊的土壤环境污染治理规定急需被制定。土壤污染的预防和土壤污染的整治则为专门土壤污染防治立法所具备的功能我们可以通过对发达国家对土壤污染防治立法研宄发现，土壤污染防治立法将联系到环境保护的方方面面，相关专门法律的制定成为必行之事，从发达国家的土壤环境污染防治的相关规定系统而言，绝大多数的主要目的是为了土壤环境污染的治理和二次利用。但对于有效进行土壤污染防治，单靠一部专门性的土壤污染防治法律是不行的，需要有与土壤污染相关的外围法协同防治与管理。

　　2.利益主导模式

　　被污染土壤的整治和二次开发利用为发达国家土壤污染防治立法所重视，这一立法者的意图可以通过法律名称来判定。例如，《小型企业责任免除和棕色地块振兴法案》（美国），顾名思义其颁布该法目的是对被污染土壤进行二次利用。

　　污染土壤的整治和再开发利用不是分割无关，而是统一的体系，对于污染土壤的整治而言，其目的是要恢复土壤的经济功能和生态功能，更是对已被污染土壤二次开发利用的必经之路。土壤污染整治包括两种截然不同的模式：一是环境主导模式，目的是为了恢复到受污染前的土壤状态，不考虑土壤的再利用问题，恢复难度大，耗资巨大；二是利益主导模式，将”污染整治“和”土地再利用“综合考虑，顺应时代的潮流，实现治理与开发效益最大化。美国采用的”利益主导模式“,全方面考虑治理棕色土壤的综合利用，实现了当地经济振兴和受污染土壤治理的双赢情况，并成功赢得社会经济和生态环境的效益。综合考虑土壤污染整治后的经济发展问题，来选择土壤污染整治方式，更能体现政策制定者的意志。

　　土壤想恢复到原始状态通过土壤修复是不可行的。从技术层面上来说，也很难恢复到原始状态，并且生态系统时时变化必然会替代原来的生态系统。即使修复的技术是可行的，从经济角度看也是没法接受的天文数字。从这可以看出，想达到被污染土壤环境通过治理回到开始情况应该是不能长久实行的方法，土壤环境的治理需要着眼未来，寻求符合实际情况的方法。

　　3.明确的法律责任主体制度

　　责任主体是指违反法律、违约或法律规定，而承担法律责任的人，包括自然人、法人和其他社会组织。[2]研宄和确立法律责任的基础在于明确责任主体。在发达国家，土壤环境污染的责任主体被详细而全面的规定，使得若发生土壤环境污染事故后判定责任主体变得简单。美国的《超级基金修正案与再授权法》，对责任主体认定范围进行扩大，也更严格、更明晰地对土壤环境污染企业做出规定。例如：根据《超级基金法》规定，企业搬迁时，原厂址土地要进行土壤质量检测，如果质量检测不符合标准的，企业需支付恢复土壤的治理费用，如拒绝支付的企业将受到应付费3倍以内的罚款。其次，美国的《超级基金法》通过有关判例确立严格的连带和联系以前的法律责任体系机制，使所有或一些治理责任的负担可被所有潜在的责任主体所负担，若超出其责任范围的情况则再向其他责任人追宄补偿。当事人的过失或违法不是对潜在责任人承担责任的前提。同时，该法还可追溯对土壤法颁布之前发生的污染事件相关人员的责任。最后，该法实施后，历次修订皆以完善法律责任制度为重点，详细规定了责任类型、责任主体、责任范围等诸多内容。

　　4.完善的区域规划体系

　　区域规划可分为土壤保护规划与土壤功能区划制度，两项制度非常密切。保护规划是基于土壤环境现状的调查数据，对其进行连续性调查与分析，规划要与地区情况相符，进行分段性调整。功能区划是基于整体国家的发展战略上，以国家利益为导向，制定符合地区持续发展需要，并随着时间推进，而不断实现整体规划。

　　日本比较严格和全面的规定了土壤保护规划制度和功能区划制度。在农业用地土壤污染对策地区进行定义时，参照《农业用地土壤污染防治法》规定，g卩：某些地区的农业耕地的土质情况，及在其生长出农作物中含有的有害物质的种类与数量，并纳入可能造成人体健康危害的农畜产品地区。

　　5.土壤污染治理的基金保障

　　为了保障土壤污染治理的有效进行，治理资金的保障是开展治理工作的必备前提条件，需要建立土壤污染治理专项基金。其基金内容包括：使用的条件、来源、保管办法与监督制度等。利用超级基金对无法确认的责任人，提供财政上的补偿，以此达到降低付费人的负担，防范发生”棕色地块“无人管的情况。

　　6.公众参与环保机制

　　在欧美发达国家，公众参与环保是这些国家较为普遍的做法，同时也能体现法律的民主性。它具体是指在环境活动中，公民有权通过某些途径和程序，参与跟环境相关的决策，以此达到该决策符合公众利益的目的。[3]对于普通民众而言，参与土壤污染防治的途径，一般来说主要有筹集土壤污染防治资金与监督。例如：日本《土壤污染对策法》中规定，公众有查看土壤污染登记的权利，以此达到对土壤污染详细了解的目的。

　　在土壤环境污染治理起关键作用的防治资金，是有关部门通过公众的热情参加从社会上筹集的防治基金，以用来使土壤环境污染治理任务顺利完成。土壤保护中公众的参与，不仅可以让民意社情得到政府的真实了解，深入推动土壤污染防治工作；增强群众环保意识，以此达到有效推进土壤保护法律实施的目的。

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