农村义务教育负债运行之现状、成因及对策分析

时间：2015-12-20 16:49:07 所属分类：小学教育 浏览量:

内容摘要：义务教育投入的严重不足以及盲目“普九”等，使很多数农村中小学处于负债运行的状态。积极构建以中央财政投入为主的义务教育经费投入保障机制，提高教育资源利用效率，努力拓宽农村义务教育经费来源渠道，清理学校资产和负债等，是解决当前社会条件

内容摘要：义务教育投入的严重不足以及盲目“普九”等，使很多数农村中小学处于负债运行的状态。积极构建以中央财政投入为主的义务教育经费投入保障机制，提高教育资源利用效率，努力拓宽农村义务教育经费来源渠道，清理学校资产和负债等，是解决当前社会条件下农村义务教育负债运行的对策。

关键词：农村义务教育；负债；现状；成因；对策

前些年大规模“普九”中政府的投入不足是目前农村义务教育出现严重的负债情形的主要原因。关于负债的确切数量，有文献估算仅乡镇的村级就有3259亿元。教育负债是乡村债务的主要组成部分，有学者估算全国乡镇负债为2000亿元，再加上县级财政负债共6000亿元，由此可见教育负债占据乡村债务的大半。

据2001年国务院发展研究中心的调查，中国的义务教育经费78％由乡镇负担，9％由县级财政负担，省财政负担11％，而中央财政只负担约2％。考虑到县级财政收入的一部分仍来自乡镇财政的上缴，实际上，最终由农民负担的义务教育投资占到农村义务教育总投资的80％—90％。2006年9月，新修订的《义务教育法》明确指出农村义务教育实行免费。在农村税费改革的政策下，农村教育附加费和教育集资被取消，这一政策对于本来就投入不足的农村义务教育而言更是雪上加霜。

当前，很多农村中小学公用经费几乎为零，加之举债搞硬件建设等原因，不少农村中小学处于不同程度的负债运行状态，负债现象严重而又广泛。因此，对农村义务教育的负债运行现状进行及时的审视是必要的。

一、案例：甘肃天祝县天堂学区义务教育及其负债现状

（一）天堂学区义务教育现状

天堂乡教育辅导站是兼有教育行政职能和对全乡各校具有教育教学等方面的服务、监督和指导作用的乡屑机关部门。

全乡共有各级各类学校11所，其中九年制学校2所，完全小学5所，村学4所。全乡共有83个教学班，其中小学班级70个，初中班级13个。2006年秋季在校学生共计1930名，其中小学在校学生1448人，初中在校学生482人。

全乡实行藏汉英“三语”教学的学校共5所，开办寄宿制学校3所，学习藏汉英“三语”的学生共169人。

中小学校舍建筑面积为11507平方米，小学校舍人均占有量5.1平方米，初中为7.5平方米。微机室2个，图书12000多册。危房比例下降到现在的1.8％。2005年配备了远程教育设备4套。

全乡共有救职工160名，专任教师145名，其中女教师52人，占总数的35.9％。少数民族教师86人，占总数的59.3％。在专任教师中，大学学历14人，占总数的9.9％;大专学历70人，占总数的48.3％;中专学历53人，占总数的37.3％。小学专任教师合格率100％，中学专任教师达标率91.3％，从事“双语”教学的专任教师12名，“双语”教师学历达标率100％。

调查显示：天堂学区绝大多数的学校都存在不同程度的负债现象。从经济发展角度看，农村义务教育负债有一定的地域性特征。这说明学校负债情况与所处地域的经济发展水平有密切关系，经济发展水平越是落后的地方，学校负债情况越是严重。

2.天堂学区义务教育负债现状

二、农村义务教育负债运行、举步维艰的原因

1.农村义务教育投入不足，用于义务教育的财政经费吃紧，教育经费严重短缺。目前农村的义务教育的教育经费严重入不敷出。政府对教育的投入远远低于发达国家，目前大致徘徊在GDP的2.5％—2.7％之间，而教育法规规定政府应努力使教育投入达到GDP的4％，教育经费的投入增加远远跟不上农村教育发展的需要。实行税费改革后，取消了教育费附加和教育集资；2005年第二轮农村税费改革彻底取消了农业税，这项改革使得原本捉襟见肘的农村义务教育更是雪上加霜。原有的教育经费来源渠道没有了，中央和省级政府转移支付力度又不够，教育经费短缺的矛盾进一步凸显，农村义务教育基本办学条件得不到保障。

2.农村义务教育投入效益差。我国农村义务教育投入资金不充足，但是有限的资源并没有很好的得到利用。在调查中发现，天堂学区11所学校都存在着义务教育投入效益较差的问题，主要体现在以下三个方面：

学校教职工队伍庞杂，人员经费数额巨大。在农村学校，校长、教务、书记等管理人员过去多是学校教学骨干力量，挂了某种职务后一般都专职做管理，需要补充教学人员；学校的收发、打印、清洁、校医、保管员、炊事员等岗位俱全，应有专人去做，因此学校教职工队伍冗余。天祝县教育经费投入与支出总量几年来一直保持上升趋势，但由于人员经费不断攀升，因此公用经费缺不断下降。

复读现象造成教育资源浪费。国家教委发布的（小学管理规程）规定：要积极创造条件逐步诹消留级制度。然而笔者在调查中发现，天祝县天堂乡农村义务教育阶段中小学学生留级重读（为了打好小学或初中的基础，将来到高中成绩取得好成绩）现象还比较多。这种留级重读人为地延长了学制，超常占用师资、校舍和教育设施，重复消耗教育资源，造成教育资源的严重浪费。

学校教学设施未得到充分利用。随着经济的发展，农村义务教育阶段学校的设施得以不断完善，许多学校配备了实验室、图书馆，购置了计算机等现代化教学设施，但利用效率低的现象比较普遍，如不会用或不习惯用电教化设施、闲置实验仪器、图书室不向学生开放而成为“藏书室”等，从而造成资金不能合理有效利用。

3.预期收入因体制和政策影响而被削减或取消。在农村“普九”过程中，一些学校举债搞建设，并把债务的偿还建立在各种收费上，随着国家对农村教育收费管理的规范加强，这部分预期收入有的被取消，有的被削减并被严格限定为专款专用，这样一来，原先通过教育收费等筹集资金还款的路被堵死了，学校没有资金来源无法按时还款，成了债务人。

4.县乡政府应拨建设款不到位，使学校成为负债主体。农村中小学进行的基础设施建设工程，国家和省级计划拨付的资金一般能及时到位，而市县资金往往到位率低，在这种情形下，就容易造成工程款的拖欠，为了提高农村中小学办学条件，2002年至2005年甘肃省相继出台了有关农村中小学布局调整、提高师资培训、中小学危房改造等工程，其资金投入采取省、市、县共同负担的方式。但在具体实施过程中，省级的投入资金落实到位，而市、县因财政紧张出现“心有余而力不足”的窘境，相应的配套资金大都没能落实。中小学校为了在各种考核、评比中脱颖而出以及迫于地方社区的压力，有“举债搞发展”的冲动和实践，美其名日：“让更多的农民孩子也能享受优质教育资源和服务”。

5.学校布局调整、办学规模扩大而造成的负债。农村中小学布局调整虽然在一定程度上优化了农村教育资源，但撤并学校、教学点的后果往往有：一是原有学校、教学点的资产往往不能收归县教育局所有，而由当地社区及居民占有，造成资产流失，这样的事情屡屡发生；二是造成学校规模急剧膨胀，各种基础教学设施显得捉襟见肘，学校被迫举债搞发展，否则教学管理、教学秩序无法有效维持，教学质量也难以保证。比如，天堂学区的科拉小学建于1952年，1970年起附设初中班，1986年初中改为三年制。1997年、2002年学校先后被列为国家“贫三”、“义教二期”项目校，校舍全部撤除新建。2006年秋，中学部迁往天堂，学校成为完全小学。在科拉学校的教育资源得到优化的同时，天堂学校却出现了重建、扩建的压力和负担，天堂学校因此而负债。

6.教育型压力体制下的资源配置不合理导致负债。就天祝县而言，当地教育部门的资金投入是有倾向性的，它主要投向高中尤其是重点中学，投向实验学校、示范学校，而这些学校一般都在县城，从而导致投向农村中小学的教育经费偏少。然而县教育局有关部门又三令五申要求农村义务教育发展不能落伍，因此，农村中小学既面临资金短缺又要努力使义务教育有所发展的压力，许多中小学只能通过种种渠道举债，从而滋生大量债务。

三、解决农村义务教育负债运行问题的一些建议

中央已明确表示要促进义务教育的均衡发展。而要真正实现义务教育的均衡发展，农村中小学债务化解是一道绕不过的“砍”。农村中小学校沉重的债务，已经成为影响其平稳发展的重要原因。各有关部门应引起高度重视，积极探讨化解农村中小学债务的途径，为发展农村教育提供稳定的环境。

1.积极构建以中央财政投入为主的义务教育经费投入保障机制。“现行农村义务教育财政体制政府分担主体的重心仍然过低，终于和省级政府在农村义务教育公共产品供给中承担的财政责任明显不够。”对于西部欠发达县区，经济薄弱，财政拮据，县级财政本身处于亏空状态，缺乏足够的财政收入来源提供给农村义务教育。中央政府要加大对贫困地区的转移支付力度，数额应当至少与改革前的教育费附加和教育集资收入持平，建立中央政府对义务教育的主渠道投入，国家贫困县义务教育阶段的学校建设、危房改造、公用经费、教师工资、“两免一补”经费由国家财政全额予以补充。

2.提高教育资源利用效率。提高教育资源的利用效率可使一定的教育投资培养更多合格的毕业生，因此，应做好以下方面的工作：(1)控制辍学率和重读率。辍学的主要原因是家庭困难，所以政府应加大对贫困生的资助力度；学生重读的主要原因是教学质量差，学习困难，因而可以通过优化教师队伍、改进教学方法、加强教学质量监管力度等方法加以解决。(2)优化人力资源配置。(2)改革现行的教育财政拨款体制，采用按办学效益获得教育资源的激励制度，以鼓励各学校提供管理水平，避免浪费，实现效益最大化。

3.努力拓宽农村义务教育经费来源渠道。一是中央财政加大对西部困难省份的转移支付力度，调整升级财政支出结构，不断加大对教育的经费投入；二是继续实行非义务教育阶段成本分担机制，逐步提高非义务教育阶段学校收费标准，使财政经费不断向义务教育倾斜；三是建议设立教育税，将城市教育附加改为企业税，服务业中增列教育税，财政供养人员工资中开征教育税，农村小康家庭开征教育税；四是我国城市和农村都有一部分人富起来了，可以动员和鼓励他们捐资助学。

4.清理学校资产和负债。一是清理学校固定资产和负债，对房屋、建筑物、仪器设备等进行登记造册，重点要摸清危房情况，尤其要把中小学布局调整后，调整出的教学网点校舍纳入清理工作中，防止资产流失。二是清理核实农村农村中小学校建债务、欠发工资和其他债务，摸清债务来源、性质和使用情况，尤其要掌握负债资金是否用于学校，分清责任，明确偿还债务的主体。

总之，当务之急是要采取多种办法尽快将农村中小学校校长从债务中解放出来，使他们投入教学管理当中，否则农村教育质量的提高、义务教育的均衡发展可能将是“可望而不可即”的空中楼阁。此外，随着农村义务教育外部环境和条件的改善，要着力解决好农村中小学教师队伍建设，进一步提高教育质量。只有如此，才可能逐渐实现教育过程和教育结果的公平，促进义务教育均衡发展。

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