“两基”复查政策执行中的问题分析及政策建议

时间：2015-12-20 17:01:17 所属分类：小学教育 浏览量:

摘要：“两基”复查是我国教育发展重要的政策制度。国家、地方的相关政策构成了“两基”复查政策体系，全国范围的“两基”复查实际是一个政策执行的过程。在新的发展时期，部分地区出现了“两基”复查政策执行被“边缘化”等新问题，问题的出现与复查政策体系

摘要：“两基”复查是我国教育发展重要的政策制度。国家、地方的相关政策构成了“两基”复查政策体系，全国范围的“两基”复查实际是一个政策执行的过程。在新的发展时期，部分地区出现了“两基”复查政策执行被“边缘化”等新问题，问题的出现与复查政策体系不完善、政策环境变化和执行机构力量不足密切关联，问题的解决有待于在政策执行方式、内容和人员方面做出适当的调整。

关键词：“两基”复查政策；政策执行；政策调整

一、背景分析：“两基”复查政策制定与实施的必然性

义务教育是提高全民族素质和发展教育事业的基础，是社会主义现代化建设的奠基工程，关系到广大人民群众的根本利益；扫除文盲是基础教育的起点和组成部分，是提高中华民族文化素质的—项基础工作。“两基”工作在相当长的一段时期内在教育事业发展中居于“重中之重”的地位，实现“两基”，尤其是巩固和提高农村九年义务教育的水平是新时期党和国家发展教育事业、建设社会主义新农村的重要政策目标。

1.验收制度：“两基”成功必不可少的豉策保证

我国已于2000年“基本实现普及九年义务教育，基本扫除了青壮年文盲”，“两基”工作所取得的历史性突破离不开党和政府的高度重视，得益于社会各界的鼎力支持。重要的是，“两基”目标在较短时期内在全国得以实现，“两基”评估验收制度功不可没。

根据《中华人民共和国义务教育法》(1986)及《扫除文盲工作条例》（国务院，1988)的规定，国家在1993年建立了“两基”督导评估验收制度。原国家教委颁发的《普及义务教育评估验收暂行办法》（以下简称《办法》）规定了基本的操作程序：“普及义务教育县的评估验收工作，由省、自治区、直辖市人民政府负责，国家教育委员会对此项工作进行指导、监督、检查”；明确了反映普及九年义务教育县普及程度的基本要求的入学率、辍学率、完成率、文盲率等项量化指标；设置了师资水平、办学条件、教育经费以及教育质量等项基本要求。可以说，《办法》是对省级人民政府指导所辖县区的评估验收工作中最具操作性的政策文本。

从“两基”验收政策拉行的情况分析，“两基”验收工作实际上是对各地《办法》执行情况的教育政策评估过程。回顾“两基”过程，各级教育督导机构为推动“两基”的实施发挥了重要作用；义务教育督导评估制度和以县为单位的国家与省两级“两基”检查验收制度的完善，成为实现“两基”的基本保障。

2.复查制度：新时期教育发展必须坚持的政策

“两基”复查是巩固验收成果的需要。“两基”目标的初步实现并不等于“普九”、“扫盲”任务的完结。我们必须看到“两基”工作的成绩只能算在一个穷国办大教育过程中取得的阶段性成果，国家在达标验收中的“两基”政策指标是针对全国教育发展极不平衡的现实提出的一个初步要求，解决的只是学校条件装备和学生“进得来”、“留得住”的基本问题。“十一五”期间，普及九年义务教育的任务依然艰巨，扫除文盲的工作面临许多新问题。已通过“两基”验收的一些地方，依然存在着低水平、基础弱、不全面、不稳固的情况，存在着突击性达标性迎接验收的现象；在过去相当长的一段时期内，部分地区义务教育阶段学生辍学率持续走高，致使新一代文盲有增多之势。所以，从“两基”政策要完成的最终目标和目前实现的程度看，“两基”的验收政策还要进一步实施，才能实现由“突击性”的“迎接验收”向“常规性”政策落实模式的转化，才能有效巩固“两基”成果。“两基”复查也是“两基”工作进一步提高的必需。我国已经提出了力争“2010年在全国实现全面普及九年义务教育和全面提高义务教育质量”的目标。继续抓好“两基”复查验收工作，全面达到“双高”要求将有利于从全国范围内整体提升义务教育发展水平，实现义务教育的健康、协调、可持续发展；有利于引领广大经济、教育中等发达的农村地区，做好“两基”巩固提高工作，促使义务教育再上一个新台阶。没有复查制度的保证，“双高普九”的任务也是很难以高速度、高质量完成的。因此，应把“两基”巩固提高的复查工作摆在与“两基”评估验收同等重要的位置。

复查制度是新时期促进县级区域教育发展必要的机制依托，是最终实现“高标准、高水平普及九年义务教育”政策目标的基本保障，是站在新的历史起点上被赋予新使命的必须坚持的政策制度。

二、“两基”复查政策落实中的问题及分析

从1995年，涉及全国27个省的554个县成为首批普及九年义务教育和扫除青壮年文盲县开始，国家就一直倡导对已经通过验收的地区实施复查制度。随着全国范围实现“两基”的地区增多，国家又多次提出“建立对实现‘两基’县（市、区）的复查制度”的政策要求。由于当时全国绝大多数地区的主要任务仍集中在“两基”验收工作，“两基”复查验收政策到2001年才开始真正落实，此时国家明确要求：“对已实现‘两基’的农村地区，要通过开展年检复查工作，重点巩固‘两基’成果，逐步提高‘两基’水平，并计划用三年时间，省级教育督导机构要对已实现‘两基’的县（市、区）全部进行复查”。

1.“两基”复查政策制度执行中的问题

“两基”复查制度落实实际上是一个教育政策的执行过程。按照国家相关的政策要求，省级教育督导部门都把此项工作列入到了主要的议事日程，“两基”复查政策得以在全国范围落实。但是，2001年后“两基”复查工作与当初评估验收政策的落实相比，呈现了新情况、出现了新问题，政策执行有被“边缘化”的迹象。

(1)复查进度减缓，各地工作力度较之“验收”呈弱化态势

根据各省复查情况的调查数据，截止到2005年全国已有2700多个县分11批次实现了“两基”，在这个过程中，已通过验收的县（区）接受复查次数平均不足一次，一部分县由于种种原因甚至没接受过复查。相当一部分地区的教育主管部门、学校对于复查已经处于“等闲视之”的状态；很多教师反映，迎接复查已经完全没有了当初迎“验收”时的热火朝天；许多地方政府的领导也普遍认为“复查就是教育内部的例行检查”而已；把“双基”巩固提高工作的责任推到教育部门。复查进度迟缓，反映出复查制度受到冷落的现实，复查制度落实受到了较大的挑战。

(2)复查际准偏低，部分地区出现主要指标下滑的现象

“两基”工作是一个动态变化的过程，其各项衡量指标也应随着教育的发展有所变化，呈现一个上升的趋势。但是，在一部分地区，在“两基”验收达标后，复查中却表现出指标“不升反降”的情况，部分县（区）出现了指标下滑的现象。以西部某省为例，该省在对2001年底以前达标的19个县区复查中发现，在涉及“两基”工作的304项主要指标中，有56项出现下滑，占总指标的18.4％。除2个县“两基”的绝大多数指标得到巩固提高外，其余17个县级单位指标均出现了一定程度的下滑。根据对全国28个省（市）级复查结果的不完全统计，2001年前达标的县区复查数为1792个，涉及部分指标下滑的县达到131个，主要指标下滑而受到警告的县87个，其中有2个县因为情况严重被取消了“两基”称号。“两基”指标的下滑现象，凸显了加强“两基”工作迫切性，同时也进一步说明了“两基”复查的必要性。

(3)复查程序简化，“两基”内容有缩水迹象

根据对部分地区的调查，我们发现较之当初的“两基”验收工作，复查制度的落实正在被日趋“简化”。最突出的标志就是其程序简化，有的地方甚至把复查演化成为“以县（区）自查为主”的工作，导致复查工作失去必要的严密、真实和公正；也有的地方“坚持标准”不足，“灵活处理”有余，一定程度上放弃了复查制度的严格规范，复查制度的严肃性和权威性受到了影响。同时，“两基”工作内容在一部分地区正在逐渐缩小化。其主要表现是一方面“两基”中扫盲工作被冷落，在相当多的地区，“两基”事实上已经变成了“普九”的代名词；另一方面，即便在“普九”的复查工作中，也有把全面复查的指标项目缩减成对单项指标、部分指标的复查，普遍存在着特殊教育、危房现象、欠债问题等“视而不见”的情况。复查程序、内容的缩减变化一定程度上说明了复查政策执行的责任主体——各级督导部门力量不足的问题，也说明复查的重要程度正在悄然下降。

(4)复查效益降低，历史遗留问题依然悬而未决

在当初“两基”验收过程中，由于保障到位、执行有力，各级政府重教意识和“两基”责任意识大为加强，“两基”工作得以顺利开展。但是，复查工作却因为种种原因，没有能延续“验收”中政策落实的力度，致使复查效果受到影响。通过复查有效解决农村地区“验收”时遗留的、一直悬而未决的校舍紧张、危房改造、公用经费不足、中小学校普遍欠账以及初中生辍学现象屡禁不止等难点问题还未能成为现实。很多地区都在这些问题面前“知难而退”，复查中采取了回避的作法，认为这些问题不可能通过“两基”复查工作得到解决。义务教育发展、扫除文盲工作中的难点问题得不到解决，客观上反映了复查收效低的趋势，在部分地区复查已经在很大程度上流于形式。

综上所述，与“验收”的情况比较，复查政策在执行中遭遇到了新情况、新问题，复查执行的力度有弱化的迹象，复查政策没有充分发挥其应有的效力。这是必须要引起我们重视的问题。我们有必要从政策运行的视角分析其中存在的问题，分析问题的根源所在。

2.“两基”复查政策执行中存在问题的分析

(1)复查政策较之当初的“两基’验收制度，政策不配套，政策内容有较大缺失

“两基”政策目标的实现应归功于“两基”政策制度的相对完善。尽管国家曾对“两基”复查多次做出过政策决定，甚至“强制性”地要求各省“用三年的时间对已经通过验收的各县进行—轮复查”，但是“两基”验收通过后，各地实现“两基”状况有了很大不同，复查的方式、标准、内容都产生了相当大的差异。就现实情况而言，复查政策制度还缺乏一个统筹各地方政策的缺失、相互呼应配套的政策制度的支持，复查政策落实所需要的制度还有很大缺失。事实证明，仅仅依靠一纸通知或上级领导的倡导、呼吁是很难使复查得到真正落实的。

政策体系不配套，复查政策落实中无“章”可循或只能以原来的验收政策来应对已经变化的“两基”复查工作，这是复查政策得不到有效落实的基本原因。

(2)复查政策的执行环境的变化

我们也必须看到，与当初“两基”验收相比，现在的复查制度的落实的政策环境出现了许多新情况。

已经实现“两基”的县市区普遍认为任务已经完成，出现了麻痹思想和松劲情绪，在一定程度上失去了工作的目标和方向，工作力度和资金投入均有明显下降；部分财政困难县或国家扶贫开发重点县大都是“吃财政饭”，主要领导存在畏难情绪，在复查政策落实中工作十分被动；各地扫盲工作中，近年农村地区也出现了“新文盲数量有所增加、青壮年文盲外出务工人数急剧增多，农村地区负责扫盲工作的乡镇成人学校被撤销”等新情况。总而言之，“两基”政策的落实在基层出现了“认识有所变化、地位有所降低、工作有所松懈”的状况。面对这些新情况、新问题，如果我们完全沿用当初的“验收”方式、方法来执行复查政策，也必然会出现不能顺利执行的情况。

(3)复查执行机构力量薄弱

从“两基”复查政策的落实来看，各级教育督导部门一直在担负着复查工作的组织、指导的重任。迄今为止，我们虽然建立了国家、省、市和县四级教育督导机构，但是，省级督导机构一般只有3-4人，市、县两级的督导人员更多的则是事业人员的编制，加之，复查工作越来越多的过程性督导需要更多的专职人员投入更多的时间和精力，所以，各级督导机构普遍存在“人员不足、精力不济”的问题，而人员的短缺又势必影响到整个复查方式的安排，很多地方也就不得不对复查工作进行缩水。尤其重要的是，督导部门的职责作用还没有专项的法规政策予以保障，政策执行的力度自然受到较大的制约。如果各级督导机构还不能做到“名正言顺”地履行督学、督政的职责的话，复查中就很难重现当初“两基”验收时“各级政府全力支持、全社会积极参与”的辉煌。复查执行机构力量薄弱很大程度上制约着复查政策目标的实现。

(4)复查动力有所减弱

复查工作面临的另一个现实问题是，一方面教育督导部门监督、指导作用还未完全到位，影响力还没有完全发挥，复查过程中督导部门还没有做到与当地政府部门密切配合，没有全面落实对复查中出现的问题限期整改以及对整改情况实施舆论监督的机制；另一方面，“两基”复查的督查结果没有能对相关的政府部门和教育部门产生应有的效力。很多地区没能把复查的结果、政策落实的情况作为教育资源配置、干部任免和表彰奖励的依据，也还没有把复查的结果作为重要的决策依据。复查结果的督促作用没能充分利用在一定程度上降低了复查工作乃至于督导机构的权威，也使政策执行缺乏重要的动力驱动机制。

三、新时期“两基”复查政策调整的建议

政策科学研究表明，政策调整是政策制定者根据政策执行中出现的新问题，对既定政策的内容和形式进行局部修正、补充和完善，以期更加顺利地实现政策目标的一种政策行为。具体教育政策调整是教育政策过程中不可或缺的环节，同样也是“两基”复查政策执行面对种种问题时的必需选择。加之，新的历史时期，中央提出建立农村义务教育经费保障的长效机制的新的政策目标，势必对全国范围义务教育的发展以及新形势下扫除文盲工作提出新的要求，势必要求复查制度在内容、形式以及方法手段等方面在保持其“验收”的特有优势的前提下有所调整、有所创新。笔者认为，“两基”复查政策的制定与执行过程要在以下方面做出必要的调整。

1.进一步完善复查工作的教育政策体系

要建立自上而下、相互呼应的复查政策体系。从全国的角度，应根据“分类指导”的原则，确定不同地区“两基”巩固提高工作的新任务，并延续“两基”验收行之有效的国家抽查验收制度，同时建立对各省复查情况的抽查、监督和评估新机制；各省要根据本区域实际确立严格复查的制度，严格复查程序，明确复查要求；根据区域内不同地区的情况，重新修订评估体系，逐步提高复查标准，分步实现“高水平、高质量”的政策目标，重新制定出复查赋分实施办法等具有可操作意义的新政策。在内容上增加完善教育管理体制、推进课程改革提高教育质量、落实城市对农村教育的帮扶以及推进学校人事制度改革、实施落实农村远程教育等项内容；市县两级也要建立以“两基”复查促进巩固提高的工作制度模式，形成各市县积极进取的工作机制。

2.进一步加强教育督导体系的建设

我国的教育督导制度恢复20年来，建立了“两基”督导检查和评估验收制度，对义务教育的普及和基础教育的发展做出了历史性的贡献。但是为了保证西部“两基”攻坚任务完成、巩固已达标地区“两基”成果以及促进义务教育均衡发展，有必要强化“两基”复查工作。目前最现实的工作就是加强自上而下的督导机构建设。国家、省、市、县四级督导力量都有必要增强，改变“事多人少”的状况；除此之外，要进一步改革和完善国家督学制度，加强督学队伍的建设，提高督学的专业化程度，形成“两基”复查的专家咨询团队；与此同时，教育督导部门应和教育行政等其它部门、社会评估组织展开广泛合作，以便更加有效地增加复查的力量。各省级区域要有效组织好年检复查队伍，从人员力量上保证年检复查的有力开展。

3.进一步扩大复查政策的导向和促进作用

各级教育督导部门要认真做好复查的总结、反馈和通报工作。要向复查单位反馈情况，也要向所在市县的党政反馈主要问题，提出整改意见；要推广部分省市以政府名义向全省通报当年“两基”年检复查情况的通报制度；在“两基”复查过程中实施复查结果公报制度，将复查报告内部传阅变为向社会公开公布。把复查发现的问题实事求是地公之于众，强化舆论监督作用；强化对被复查单位的限期整改制度，对指标下滑的地区要实施重点监控指导；各级督导部门应建立向人民政府汇报复查情况的制度，建立把复查结果与教育主管部门的工作绩效挂钩的制度，最大限度地发挥复查在导向、激励和评估促进作用，增加复查政策的力度，促进“两基”工作稳步提高。

4.进一步改进复查政策执行的工作方式

针对“两基”工作的新特点、新要求，改进政策执行的方式。各级督导部门要强化复查政策执行过程的监控和指导，要掌握区域内“两基”工作的基本动态，帮助解决政策落实中的新问题。重视发挥过程性督导检查的作用，按照全面推进、突出重点的思路，采取省、市、县三级督导结合、普遍督导与重点督导相结合的办法，对“普九”水平较低、存在问题较多的地区进行重点的过程督导；同时，在复查中应突出重点与普查相结合的工作方式，使复查过程成为“两基”巩固提高的促进过程，使复查制度在推动基础教育发展中发挥更大的作用。

注释：

[1]参见《国务院关于基础教育改革与发展的决定》 (2001.5)和《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》 (2003.9)

[2]陈小娅：《抓住机遇谋划未来不断开创教育督导工作的新局面——在全国教育督导工作会议上的讲话》，2006.1.24

[3]原国家教委：《关于进一步做好“两基”督导评估和“五查”工作的通知》，教督[1996]5号，1996.5.20

[4]参见原国家教委：《关于进一步做好“两基”督导评估和“五查”工作的通知》，教督[1996]5号，1996.5.20;原国家教委：《关于做好1997年“两基”督导评估工作的意见》，1997.4.25

[5]国家教育督导团：《关于加强基础教育督导工作的意见》，国教督[2001]5号，2001.9

参考文献：

[1]王传宏。公共政策行为[M]，中国国际广播出版社， 2002.304—306

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