基础教育阶段现代学校制度的基本类型

时间：2015-12-20 17:01:50 所属分类：小学教育 浏览量:

摘要：我国正在建设的基础教育阶段现代学校制度，正在逐步形成下列一些基本类型：第一，按照“公共教育政策取向的不同”来划分，可分为：公平优先、效率第二的现代学校制度基本类型；效率优先、公平第二的现代学校制度基本类型；同等对待公平与效率的现代学校

摘要：我国正在建设的基础教育阶段现代学校制度，正在逐步形成下列一些基本类型：第一，按照“公共教育政策取向的不同”来划分，可分为：公平优先、效率第二的现代学校制度基本类型；效率优先、公平第二的现代学校制度基本类型；同等对待公平与效率的现代学校制度基本类型。第二，按照“建设过程中主导者身份的不同”来划分，可分为：政府主导的现代学校制度基本类型；市场主导的现代学校制度基本类型；专家和学术力量主导的现代学校制度基本类型。第三，按照“学校内部治理结构的不同”来划分，可分为：以“学校民主管理委员会领导下的校长主持制”为主轴的现代学校制度的基本类型；以“校长负责制”为主轴的现代学校制度基本类型；以“董事会（理事会）领导下的校长主持制”为主轴的现代学校制度基本类型；以“教育集团、企业集团领导下的校长主持制”为主轴的现代学校制度基本类型；以“党组织领导下的校长负责制”为主轴的现代学校制度基本类型等。

关键词：现代学校制度；学校制度；现代中小学制度；现代学校制度的基本类型

类型指的是按照事物的性质、特点等要素把事物划归的不同的类别、型式。现代学校制度的类型，是按照现代学校制度的性质、特点、结构、作用、所适应的客观条件等的细微不同，或者按照制定过程、执行过程中的公共教育政策取向、主导者、学校内部治理结构等的不同，把现代学校制度所划归的不同的类别和型式。

教育部基础教育司和中央教育科学研究所共同牵头，于2003年11月18日正式启动了国家重点课题“基础教育阶段现代学校制度的理论与实践研究”，建立了首批“国家现代学校制度实验区”9个。尔后，在国务院转发给各省人民政府的第二部《教育振兴行动计划》的第34条，用两个自然段的长篇幅专门提出了现代学校制度建设的有关计划和要求。该项实验研究的常务性工作，由中央教育科学研究所学校教育研究部承担。经过三年左右的实验研究，在部分实验区，现代学校制度的不同类型已初见端倪。

我国是高度中央集权的政治体制。中央政府制定的教育方针、教育政策，对于全国范围的现代学校制度基本类型的生成有重大的、根本性的影响。因此，无论是哪一地区、哪一类型、哪一学段的学校，在其学校制度的根本点上，会有相当多的方面是基本雷同的。但是，由于我国地域辽阔，各地情况差异较大，由于各类型学校在体制方面差异较大，由于中央实施分级办学、分级管理的教育政策，由于教育的对外开放，由于社会力量介入教育领域，由于各地、各校教育改革与发展的水平不同，由于校长的管理水平、学术水平不同，会导致现代学校制度各具特色。我们依据不同的划分标准和学校管理特色，把现代学校制度的基本类型预测性地、初步地划分为下列几种：

一、按照“公共教育政策取向的不同”来划分现代学校制度的基本类型

一个国家的公共教育政策取向，会对该国的现代学校制度基本类型的形成产生重大的、根本性的影响。我国最近二十多年来特别是上个世纪90年代中期以来的教育体制的转型，实际上伴随着公共教育政策的转型。我国公共教育政策的转型，在很大程度上是受经济体制改革、大文化体制改革、新的教育思潮（思想）、现代企业制度、现代财税制度、各级人民政府的财政状况、民间“藏富”情况等因素的影响，目前仍处在比较剧烈的转型期。因此，很难非常准确地总结出其特点。但是，如果我们冷静地透过其现象，分析、提炼其特质，则可以把这种公共教育政策取向大体上分为三种。与此公共教育政策取向相对应，可能会形成三种现代学校制度基本类型。

（一）公平优先、效率第二的现代学校制度基本类型

大部分人认为：国民教育特别是国民义务教育应当由政府从公共财政中开支，由政府承担国民教育特别是国民义务教育的成本。在公民合法纳税后，公民本人和其孩子在接受义务教育时，如果再缴纳赞助费、学费、择校费等附加费用，则相当于“二次纳税”，是不合理的。持此观点的人，不仅包括大批中小学学生家长，也包括一大批在教育行政机构工作的国家公务员等人士。

某一级政府按此取向建构该地区的基本的公共教育政策，则在该地区会形成以“公平优先、效率第二的现代学校制度基本类型”占主流的现代学校制度。其主要特点是：

优势：比较注重区域性公共教育水平的均衡发展；会较大程度地照顾不同的社会群体特别是弱势群体在受教育的机会方面的平等。

弱势：公共财政负担过重，广义的社会福利加重，在公共财政能力较弱的地区实施时会遇到比较大的困难；基本上不支持教育选择，家长和学生选择教育服务的权力难以保障；在同一地区同一学段的学校之间难以形成公平的竞争，会造成许多学校效能的相对低下，出现一系列的惰性现象。

分布的地区或学校：主要分布在公共财政能力较强、民间资金支付能力相对于公共财政支付能力来说较弱的地区。比如北京、上海等地区。

（二）效率优先、公平第二的现代学校制度基本类型

一部分人认为：教育应当更多地引入市场因素，让市场力量更多地介入教育。他们认为：公共财政支撑的公共教育体系虽然在教育机会的供给方面相对比较公平，但这是在“应试教育、平庸甚至是在较低水准上的公平”，是一种效率较低甚至是效率失灵、没有效率、不讲效率的基础上的公平。他们认为：在政府已无力把全部或大部分教育经费都承担下来的情况下，还强调政府的公共教育方面的经济责任和义务是没有意义的，必须面向市场，向市场开放教育领域，让现金资本和私人管理资本充分进入教育领域。应充分尊重学生和学生家长的择校权，当选择优质教育时，应当按照当地市场价格缴纳赞助费（或者叫择校费、学费，即“二次纳税”）。他们主张：能够民营化的公共教育事业应尽量民营化，以提高学校的竞争活力和教育资源的利用效率。他们中的少量人士甚至主张：政府只管办学（主要指建学校并承担一部分日常运转经费），让自然人或教育中介组织、社会性的教育管理公司来负责学校的日常管理。持此观点的人大部分为学者。

某一级政府按此取向建构该地区的基本的公共教育政策，则在该地区会形成以“效率优先、公平第二的现代学校制度基本类型”占主流的现代学校制度。其主要特点是：

优势：强调公开、透明、公平的竞争，可以较大幅度地提高学校的竞争活力和教育资源的利用效率；可以吸引民间资本，包括现金资本和管理资本进入教育领域，增加教育供给的总量；可以在较大程度上满足家长和学生的择校权；可以较快地增加教育包括优质教育的供给总量。

弱势：如果在吸引民间教育资源的时候，放松了对政府应承担的公共教育责任的强调，相关的法制建设未能跟上，有的地方会出现政府匆忙推卸或借机逃避公共教育责任的情况，政府会把更多的应当用于教育的经费挪向其他领域，而把更重的教育责任甩给社会和家长；在教育机会的平等方面、弱势人群的教育方面，出现更多的问题。

分布的地区：主要分布在民间资本相对较雄厚或者公共财政能力相对于民间资本来说显得较弱的某些地区。比如浙江、广东两省的一部分地区。

（三）同等对待公平与效率的现代学校制度基本类型

一部分学者吸收了上述两大类人士的比较符合实际的正确主张，摒弃了他们某些不符合当时、当地实际情况的一些主张，提出了兼顾公平与效率的公共教育政策的各种建议与主张。这部分学者认为：

——政府必须加大教育投入的力度；

——在法制建设方面要能形成对政府的教育投入进行有效的监督、对政府的不作为或不充分作为予以问责和追究的机制；

——政府的财政投入应优先用于基础教育特别是基础教育中的义务教育；

——关注处境不利的人群，对弱势群体予以照顾；

——强化教育督导和社会对于教育的监督、评估；

——提高教师队伍整体素质，优化教师队伍，尽快提高校长和教师的“人口标准”，加强教师专业培训，在一定程度上打破“铁饭碗”；

——由政府确保公办学校教师的基本工资和相应的福利待遇按时、足额发放。在该级政府管理的行政区域内，无论是城市还是乡村，无论是政府财政收入较高的地区还是较低的地区，都应当实施校长、教职工工资、福利基本相等的政策；

——在校内，实施工资（或效益工资）与教师的业绩、成就挂钩的激励政策；

——鼓励自然人、民间组织和境外力量参与公共教育事业，并创造公开、公正、公平、有序的竞争环境；

——建立教育基金、“教育券”等制度，改革公共教育经费拨款体制，形成有利于学校之间公平竞争的公共教育经费拨款制度；

——允许学生、学生家长逐步地、有序地在一定范围内择校，把对教育服务的选择权逐步地、有序地还给学生和学生家长。比如：允许有某些特长的学生放弃管片里没有该种教学特色的学校，到附近其他具有该种教学特色的学校就读；允许年龄较小的孩子到自己的哥哥、姐姐所在的附近学校就读，以便在上学、放学时得到哥哥、姐姐的照顾；允许年龄较小的孩子到自己的父亲或母亲上班时顺路经过的学校或工作地点附近的学校就读；等等。

持上述观点的人，不仅包括大批学者，也包括一些教育行政机构的公务员、学生家长、基层一线的校长和教师。

某一级政府按此取向建构该地区的基本的公共教育政策，则在该地区会形成以“同等对待公平与效率的现代学校制度基本类型”占主流的现代学校制度。

该种类型是比较理想的一种类型，分布的地区会比较广泛。

二、按照“建设过程中主导者身份的不同”来划分现代学校制度的基本类型

在设计、建设现代学校制度的过程中，主导者的不同可以导致现代学校制度特点的明显不同。

（一）政府主导的现代学校制度的基本类型

其主要特点是：在设计、建设现代学校制度的过程中，党政领导机关处于非常主动的位置上。权力是下放、平移还是上收，权力移动的方向、深度、时间（时机），几乎都由党政领导机构说了算。在确立新型政校关系、建立学校内部治理结构、推动学校融入社区等方面，很大程度上取决于政府的决策和政策，学校处于比较被动、不得不服从的位置上。

分布的学校：该种类型主要分布在公办中小学，特别是公办中小学中的管理水平一般和较差的中小学。

（二）市场主导的现代学校制度的基本类型

其主要特点是：在设计、建设现代学校制度的过程中，党政机构、学校的上级主管单位（教育集团、企业集团等）或学校自身，必须充分考虑教育市场特别是本市、本市辖区特别是学校所在社区的“小教育市场”的各种因素，根据市场因素，根据同一地区同一学段的学校之间的竞争需要，来确定学校的教育理念、教育目标和中长期发展目标，确定学校内部的治理结构，形成学校的制度文化。

分布的学校：该种类型主要分布在民办学校、国有办学体制改革实验校（国有转制学校）、混合所有制学校以及允许家长在一定程度上择校、按照在校学生人数获得公共教育经费的公有学校。

（三）专家和学术力量主导的现代学校制度的基本类型

其主要特点是：在学校中长期发展规划、学校文化建设、学校日常管理以及与上述各方面相对应的制度的设计方面，专家的力量、学术的力量发挥着主导作用。在设计、建设现代学校制度的过程中，专家的力量、学术的力量始终处于比较主动的位置上。想确定什么样的教育理念、教育目标，建立什么样的学校内部治理结构，形成什么样的学校制度文化，在较大程度上取决于学校自身的决定，取决于专家的力量、学术的力量。该类学校主要是在一部分经费和一部分优惠政策方面需要政府的支持，而在学校发展规划、学校文化建设、学校的日常管理、教职工专业发展等方面，对政府的依附性相对较小，“独立性”相对较强。

分布的学校：一般分布于政府比较开明、社会发育程度较高的社区中管理水平很高的学校。比如北京师范大学附属实验中学、中国人民大学附属中学、北京市西城区第二实验小学、景山学校等。其中一大批学校都是精英学校。校领导班子的主要组成人员往往是该学段知名度较高的专家。在这些学校，由“专家和学术力量主导的现代学校制度的基本类型”目前已露出了端倪。

按照“建设过程中主导者身份的不同”来划分将来要形成的现代学校制度的基本类型，除了上述三种主要类型外，会不会形成“教师主导型的现代学校制度基本类型”和“社区主导型的现代学校制度基本类型”，现在还看得不是很清晰。我们估计，在我国现行的政治体制框架下，要形成该两种类型会比较困难。

三、按照“学校内部治理结构的不同”来划分现代学校制度的基本类型

大体上可划分为下列几种：

（一）以“学校民主管理委员会（学校管理委员会、学校教职工自治管理委员会、校务委员会、校务会议）领导下的校长主持制”为主轴的现代学校制度的基本类型

学校民主管理委员会（学校管理委员会、学校教职工自治管理委员会、校务委员会、校务会议）为学校的最高决策、领导机构，校长只不过是在学校民主管理委员会的领导下负责主持学校的日常工作。校长由学校民主管理委员会任免，或者由学校民主管理委员会通过无记名投票选举通过后推荐给教育行政机构，由教育行政机构按照学校民主管理委员会的决议聘任。在学校民主管理委员会为学校的最高决策、领导机构的框架下，不应该使用“校长负责制”的表述方式而应该使用“校长主持制”的表述方式。因为应当坚持谁领导、谁负责的原则。最高领导权属于学校民主管理委员会，则领导责任也应当由学校民主管理委员会承担。校长负责组织教职工去执行学校民主管理委员会对学校重大事项所作出的决策，对学校的日常一般事项作出决策并组织力量去执行，主持学校的日常工作。校长的责任主要是在执行层面，在日常工作层面，而不是在重大事项的决策方面。校长的“主持”特点要浓于“领导”、“负责”特点，故这里用“主持”二字而不用“负责”二字。该种架构经进一步完善后，就可以形成以“学校民主管理委员会领导下的校长主持制”为主轴的现代学校制度的一种基本类型。

（二）以“校长负责制”为主轴的现代学校制度基本类型

目前，大量的公办中小学校长与教育行政机构签署了协议书，由教育行政机构授予校长相应的责、权、利，由校长在授权范围内全面负责学校工作。该类协议书实际上确认了以“校长负责制”为主轴的该类学校的内部治理结构的主框架。该种架构经进一步改革、完善后，就可以形成以“校长负责制”为主轴的现代学校制度的一种基本类型。

分布的学校：主要分布在教育行政机构授权的一部分公办中小学。

（三）以“董事会（理事会）领导下的校长主持制”为主轴的现代学校制度基本类型

其主要特点：董事会为学校的最高领导机构和学校重大事项的决策机构。校长为董事会聘任的学校高层管理人员，是高级雇员之一，是董事会领导下的学校日常工作的主持人。此框架经进一步完善后，就会形成以“董事会（理事会）领导下的校长主持制”为主轴的现代学校制度的一种基本类型。

分布的学校：主要分布在设有学校董事会且董事会为决策机构的民办学校、部分国有转制学校、混合所有制学校等学校。但不包括董事会（理事会）实质上为参议机构、咨询机构的那些学校，也不包括设有教育议事会的那些学校。

（四）以“教育集团、企业集团领导下的校长主持制”为主轴的现代学校制度基本类型

其主要特点：部分教育集团、企业集团所属的学校，在学校层面并未设立董事会，有的只是在教育集团、企业集团层面设有董事会。教育集团、企业集团聘任校长为学校高层雇员之一，负责学校的日常工作。学校的领导权、重大事项的决策权属于教育集团、企业集团。此框架进一步完善后，就会形成以“教育集团、企业集团领导下的校长主持制”为主轴的现代学校制度的一种基本类型。

分布的学校：主要分布在教育集团、企业集团所属的民办学校，以“委托管理”的方式委托给教育集团、企业集团管理的公有学校。

（五）以“党组织领导下的校长负责制”为主轴的现代学校制度基本类型

其主要特点：以中国共产党在学校中的领导组织（党委、党总支部、党支部）为学校的领导核心，全面领导学校的政治工作，对学校的重大事项作出决策。党组织实际上是学校的最高领导机构和学校重大事项的决策机构。校长负责组织教职工去执行学校党组织对学校重大事项所作出的决策，对学校的日常性、一般性事项作出决策并组织力量去执行，主持学校的日常工作。此框架进一步发展后，可能会形成以“党组织领导下的校长负责制”为主轴的现代学校制度的一种基本类型。

该种类型的最大问题是：“领导”权属于学校党组织，出了问题则由校长“负责”。领导者不负责，负责者没有对重大事项的领导权、决策权。权、责不统一，未能集中到一个行为主体身上。倘若党组织在决策方面出了问题，党组织不承担责任，而让校长承担责任，这合理吗？

该种类型所分布的中小学会非常少。在民族矛盾比较突出的少数民族地区或汉族与少数民族杂居地区的中小学，在部队或国防企业附属的中小学，可能有一部分学校会形成该种类型。该种类型是不是现代学校制度的一种类型，目前争议较大。

本文对于基础教育阶段现代学校制度的基本类型的认识，是我们自2003年以来开展“基础教育阶段现代学校制度的理论与实践研究”的初步认识。我们将根据实验研究过程中的验证情况，在课题结束时作必要的修正。

参考文献：

[1]张力。与现代学校制度相关政策的再度思考[J].人民教育。 2005,(1)：7-9.

[2]李继星。基础教育阶段现代学校制度建设论纲[J].教育理论与实践。2005,(2).

[3]总课题组。现代学校制度改革研究结题报告[R].内部报告。 2005.总课题组组长：朱小蔓。

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