新时期境外人员居留管理问题研究综述

时间：2019-06-25 10:49:12 所属分类：社会科学 浏览量:

摘 要 中国对外开放的大门越来越大，外国人来华、港澳台同胞来大陆的人数在逐年递增。地方公安机关境外人口管理工作任务加重。目前地方公安机关外国人管理工作中存在着包括部门协同、信息资源共享、激励机制在内的机制层面的问题;包括民警、境外人员、其他行

　　摘 要 中国对外开放的大门越来越大，外国人来华、港澳台同胞来大陆的人数在逐年递增。地方公安机关境外人口管理工作任务加重。目前地方公安机关外国人管理工作中存在着包括部门协同、信息资源共享、激励机制在内的机制层面的问题;包括民警、境外人员、其他行政相对人在内的人员层面的问题;以及法律层面的问题。对港澳台居民入境后管理工作的关注较少。全球化、信息化时代应当运用国际化的视野去发现涉外管理工作中的问题，寻求现代化治理手段与智慧的治理方案。

　　关键词 境外人员 部门协同 信息共享 居留管理 住宿登记

　　一、绪言

　　(一)研究背景

　　根据2010年全国人口普查资料的汇总数据，2010年11月1日全国共有境外人口1020145人。其中港澳台居民共426313人，外籍人员593832人，分别占境外人口总数的41.79%、58.21%。普查的对象不包括在我境内短期停留的港澳台居民和外籍人员。居住时间在一年以上的人员占境外人口总数的66.96%。境外人员来大陆或来华目的以商务、就业、学习、定居为主。2012年4月公安部副部长杨焕宁在向全国人大常委会的报告中介绍，2000年以来外国人入境人数以年均10%左右速度递增。2013年国家提出建设“一带一路”的合作倡议以来，在经济、政治、文化等对外交流的同时更多境外人员入出中国国边境。北京、上海、广州城市以外，其他城市的境外人员也增长。

　　我国不是一个传统移民国家，新中国成立以来并未成立过专施移民管理的独立的行政管理部门，与境外人员相关的行政管理职能分散在国家各部委。为了适应日渐重要的境外人口管理工作，2018年4月国家成立移民管理局，由公安部管理，目前地方机构改革还在进行中。境外人口管理任务增多，但不少地方政府对境外人员管理与服务的水平未能及时跟上形势发展的需要，管理方式与措施还比较粗放。我国原本就有着巨大的人口基数和庞大的境内人口流动量，叠加上日益增长的境外移动人口，这将会给管理服务部门带来新挑战，如果管理部门未能及时变革工作方式，恐难适应国家对外交流的需要。

　　(二)概念明晰

　　本文所探讨的“境外”是指中国大陆的边境之外。而“境外人员”包括不具有中国国籍的外国人员，和香港、澳门、台湾居民。“外国人”指不具有中国国籍的人，包括外籍华人。目前有大量华人停留、居留我国境内，是我国涉外管理工作对象中特殊的一群人。

　　境外人口管理指我国政府有关主管机关依据法律，对境外人员进入、通过、居留、就业、旅行、离开我国等各项事务所实施的管理。本文所探讨的境外人口管理立足于地方公安机关的职责，即境外人员入境之后公安机关对其合法停居留、合法就业、遵守法律规定、履行法律义务的管理。公安机关境外人员管理既为了维护本国的国家权益，也是为了保护境外人员的合法权益，既要预防境外人口在我国境内实施犯罪也要保护其合法权益在我国境内免遭受侵害。

　　下文将对境外人口居留管理研究进行梳理与探讨。

　　二、地方公安机关境外人口居留管理研究

　　对于境外人员居留管理已经存在大量的研究，包括来自实务界与学术界的观点。其中北京、上海、广州等大城市由于在实务中面临的问题较多，实践经验丰富，针对这些城市涉外管理的研究相对较丰富。

　　(一)对外国人居留管理存在问题的研究

　　外国人管理工作存在问题的研究大部分来自于公安出入境部门及基层派出所民警实务工作。一部分来自学术界的研究也是密切结合管理工作实际而提出。目前管理问题主要存在于以下几个方面。

　　1.机制层面的问题

　　(1)部门之间的协同机制尚未理顺。目前涉外管理的职能分散在公安、外事、宗教、工商、税务、民政、人力资源与社会保障、教育、旅游、海关、出入境检验检疫等部门。北京市公安局的韩磊提出，各分管部门只对管辖范围内的事务负责，部门之间需要协调的事项较多，行政流程手续复杂，造成管理效率低下。各管理部门之间分工不明确，存在管理上的漏洞与缺位。公安机关在外国人的停居留、住宿、就业管理工作中不可避免需要其他行政部门提供协作与信息资源。同时公安机关也可以为其他部门提供信息支持，比如：驻外签证签发机构在决定是否签发签证时可以参考申请人在中国守法历史记录。但是目前地方政府部门之间的信息共享以及日常工作衔接尚未完全顺畅。

　　数据资源不能实现充分整合利用，制约着公安涉外管理信息化水平和整體效率。一方面在公安机关出入境管理部门内部，各省市之间的信息系统相互独立。另一方面出入境系统只是完成了出入境管理静态信息的处置，缺乏兼容性，与其他公安业务部门信息系统的信息一致性和互访性较差，查询不便。早在2002年北京市公安局东城分局的陈淑华、吕九光在研究中就已提出住宿管理应和入境、出境管理工作结合起来，使入境签证、入境居留和出境注销三方面的管理形成一个相互联系的整体。信息共享要有所突破，从申请签证开始到出境终结的全过程中情报信息系统必须做到各系统、各部门、各警种的信息共享。但信息共享问题至今还在解决中。还有，公安机关与政府其他部门之间的信息共享也存在问题。各部门政务信息之间未实现资源整合和信息实时传递，造成涉外管理的信息平台多、权限分割，资源丰富却无法充分开放利用，形成一座座“信息孤岛”。涉外管理的最前沿单位往往掣肘于信息不畅与查询不便，影响辖区涉外管理和涉外案事件的快速、有效处置。

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