建立新型决算体系的思考

时间：2015-12-20 12:08:16 所属分类：财政金融 浏览量:

张弘力部长助理在全国财政国库工作会议上提出：要“按照政府收支分类改革的要求，修订总预算会计、行政单位会计、预算外资金财政专户等会计制度，修改完善预算执行分析报表，建立新型的决算报表体系。”本文拟就如何建立新型决算体系的问题提些建议。 构建新

张弘力部长助理在全国财政国库工作会议上提出：要“按照政府收支分类改革的要求，修订总预算会计、行政单位会计、预算外资金财政专户等会计制度，修改完善预算执行分析报表，建立新型的决算报表体系。”本文拟就如何建立新型决算体系的问题提些建议。
构建新型决算体系的原则
（一）全面性原则。现行财政决算体系没有完全反映政府收支分类活动范围，比如政府性投资、债务等情况缺乏全面、科学、准确的统计。而新的政府收支分类科目对收入分类的划分扩展了现行财政收入的内涵和外延，支出的两种平行分为类改变了单一纵向的简单划分，支出功能分类也跳出了简单的行业分类概念。因此，财政决算应全面、完整、科学而且多角度多层次反映政府性收支活动，凡是与政府财政收支活动相关的内容都应在政府财政决算中体现，数据来源真实、准确。
（二）实用性原则。财政决算的基本功能是客观、真实地反映和评价财政收支平衡等运行情况，力求取数准确、填报方便、简洁实用。无论在指标设计体系还是报表反映的内容，都应宏观、中观、微观相结合，综合性与专业性相结合，适应不同使用者的需要。
（三）可比性原则。财政决算指标和报表的体系、分类、归类，既要考虑在时间纵向上的连续性和稳定性，也要注意在区域横向之间的一致性，尤其是要注重与国际通行的政府财政统计方法、体系的接轨，便于比较和分析。
（四）公开性原则。决算报表设计要充分适应部门预算（绩效预算）、财政国库管理制度改革、政府采购预算管理制度改革的需要，充分体现对科学理财、民主理财和增强预算透明度的要求。凡是不涉及国家机密的政府财政收支活动都应在决算中反映，接受人大和社会公众的监督。上下级财政之间的转移支付影响因素、计算方法以及部门预算的标准也应透明。
新型决算的目标任务
（一）满足同级人大审查的需要。随着社会经济的发展，民主法制意识的增强，人大对政府财政活动临督介入的程度越来越深入，监督范围越来越广，监督水平越来越专专。因此，设计财政决算体系，选取相关指标时，必须满足人大要求。具体需要考虑两点：一是决算口径要与预算高度衔接，方便预决算的对比考核；二是预算的变动调整过程和原因要清晰完整。
（二）满足绩效评价的需要。财政支出在各个预算部门或者单位实际使用效率如何，是否保证了既定社会事业的发展，财政性资金是否全部用在了既定的预算项目上，是否高效率使用，都应该通过财政决算的有关指标来分析、考核和评价，为下一年度编制预算，提供科学的参考依据。
（三）满足监督管理的需要。对单位布置的决算，要满足单位对自身财务活动的评价需要，满足财政部门对单位财务活动绩效的考核需要，满足监督部门对单位财务活动的检查和审计需要。
（四）加强财政管理的需要。尽管新的政府收支分类科目对政府财政活动进行了比较科学的分类和反映，但是在管理实践活动中，仍有部分财政支出活动在政府收支分类方式和会计制度的科目中不能直观体现，还需要通过决算指标从不同的角度和层次来反映，满足财政管理的需要。重点考虑以下几个方面：
——关于财政补贴。财政补贴是财政支出的一个重要内容，也是一种重要的政策工具。因此，全面反映其规模和具体构成有十分重要的现实意义，当前财政补贴除粮食补贴外其他补贴反映不够全面。如出口补贴等仅有出口货物退税显然不够，没有完整反映国家和各地方政府对出口方面的其他补贴项目，并且各种财政补贴既没有反映补贴的具体去向和行业划分，也没有反映在哪一行政区域内财政补贴执行效果，从而不利于财政监督。
——关于财政投资。财政政策在国家经济政策中具有举足轻重的作用，无论是积极财政政策还是稳腱财政政策，都直接影响到国家经济发展，尤其是财政投资政策对拉动或者延缓国民经济增长的影响最为直接。财政决算应全面反映财政投资方向，主要有：（1）基本建设投资。道路桥梁、城市基础设施、文体设施等投资，新收支分类科目将这些投资归入了支出经济分类中，但是具体投向在哪一行业、在哪一个部门、在哪一行政级别，收支分类科目和会计核算科目都没有解决这个问题，并且跨年度的在建工程也没有反映，而从财政管理角度出发，这些都需要了解和掌握，在财政决算中要体现出来。（2）教育投资。国家对教育的投入逐年加大，尤其是对高校的投资，无论是校舍建设还是重点学科、重点实验室建设，各级政府都花了巨额的财政性资金，对基础教育的投入也在加大力度予以保证。但是这些投资是怎样消耗的，投资在什么地方，惠及多少学生，效果如何，决算指标体系应予以考虑。（3）卫生投资。公共卫生体系的建设、农村医疗、城镇卫生资源的配置等涉及到人民切身利益的问题，已受到各级政府的重视和人民群众的极大关注，国家的投入也在加大力度。对卫生投资相关的指标，在决算中要予以体现。（4）企业投资。涉及到国计民生，必须由国家控制的企业，以及重点行业的发展要由国家扶持。国家对这方面的投入和绩效在政府预算收支科目没有反映．但决算指标应予反映。
——关于社会保障。日前的收支分类科目在一般预算支出中反映了各级财政对社会保险基金的补助，在基金预算支出反映了财政国库划转到社会保障基金财政专户的支出，但没有反映社会保障基金财政专户支出情况，新的收支分类科目尽管反映了财政部门管理的社会保障基金财政专户支出，但是没有反映社保部门管理的社保基金专户支出情况。因为社保基金专户收入来源不仅仅是财政拨款补助部分，还有单位缴纳的和职工自己缴纳的部分，其支出应该反映社保资金来源的具体流向，财政拨款补助的部分是否支付到了财政应保障的人员，以及地域分布情况，要通过决算指标来反映和考核。
——关于救灾支出。我国是各种灾害多发地区，每年都有或大或小的灾害发生。各级财政对救灾经费保障程度，直接体现政府对国家和人民生命财产重视程度。新的政府收支分类科目没有专门的科目来反映救灾支出情况，只是在“社会保障和就业”类中的“社会保障和就业管理事务”款下的“其他”项中列报救灾减灾支出。这显然不能满足财政对救灾经费管理效率的考核和评价。救灾经费支出的主要流向、受灾的性质、救灾经费惠及的灾民数量、救灾对生产和生活保障的标准、灾后建设等等状况，应在决算中通过指标予以反映。
——关于环境保护。环境保护在生产、生活中越来越受到重视，绿色GDP的推出更是体现了环保对国民经济发展的重大影响，以牺牲环境来换取经济发展的初级层次做法在自然和经济规律的作用下日益显现出巨大的弊端。作为公共事务的环境保护是公共财政应着重考虑和保障的方面。新的收支分类科目已经把“环境保护”作为一个类级科目来反映。并且将原在农林水支出中反映的“自然生态保护”、“天然林保护”、“退耕还林还草”、“风沙荒漠治理”纳入“环境保护”的款级科目。从财政管理出发，应当反映环境保护对经济发展和财政收入的影响．体现出各级地方对环境保护的保障程度。反映经常发生环境污染的地区对财政收入的影响等等，因此决算应反映这些相关指标。

新型决算体系的内窖
（一）建立全面、科学、合理、实用的财政决算指标数据库。将目前“先设计报表再确定指标”的做法，改为通过“建立财政决算指标数据库，在此基础上产生各种需要的财政决算报表”的方式。
——指标数据库的内容。财政决算指标数据库的设计应以新的政府收支分类科目为蓝本，增加财政管理、人大监督、部门考核等相关数据，以及评价考核指标。内容大体划分为十个方面：（1）政府资产负债状况。财政作为政府资金的管理部门，应全面反映政府的活动范围，了解政府的全部资产和债务状况。对政府资产和负债的定义、范围和构成作科学合理的统一界定，剔除模棱两可和因改革届不属于政府的资产负债。（2）政府财政运行状况（财政收支及平衡）。包括财政收支具体项目，各级财政自身收支平衡情况、对预算单位经费保障情况、财政供养人员及其结构变化等。（3）政府间转移收入和支付。主要考察上下级财政之间财政性资金的运动情况，上级财政对下级财政社会事业发展的支持帮助情况，还包括各个部门对口系统内部上下级的财政资金运动情况。（4）政府贷款及产权参股。包括政府贷款的回收收入、对国内外的贷款、参股投资及其收益、从证券市场减持国有股等情况。（5）政府债务收支。包括对国内外的发行债券收入、贷款、借款和还本付息等，对或有债务和隐性债务应界定科学、明确。（6）政府采购预算管理。政府采购支出占财政支出尤其是专项购置经费的支出比重将越来越大。包括采购品目和范围、资金来源和支付的管理，及其绩效评价。（7）社会事业发展情况（如教育、科技、卫生、社保、环境保护等）。（8）政府各个预算单位基本情况。包括资产负债、人员、公共服务的提供等等。（9）基本建设投资。基本建设在国家财政支出中举足轻重，包括工程项目的预算投向、资金来源、进度、分布状况等等。（10）其他有关指标。上述简单划分未列明的项目，比如预备费、国家赔偿支出、对外援助等。这十个方面每一部分都包含很多具体的细项指标，而且很多细项指标可以归属多个类别。因此，在界定时应充分合理考虑，避免重复。
——指标数据库的编码设定和填报。基础指标数据库要求指标完整但不重复，又要满足对指标的多维提取。比如，科目下可以分单位，单位下可以分科目，还可以是分级分单位分科目提取等等。因此对每一个指标的编码设定十分重要，指标的编码设定必须是唯一的，不论以何种方式提取，对应的指标不变。指标编码可以分类别设定，比如收人类、支出类，大类之下还可以分小类，类与类之间的编码应该留有保留编码段，且编码字段要有足够长度，以备日后科目的变更和升位需要。指标编码设定之后不能更改。根据指标内容的不同，决算指标由财政部门和单位分别填报，属于财政部门填报的内容由财政内部相关部门填报，属于单位填报的应由单位的相关部门填报。填报单位只需按指标库的指标填报一次，不重复，保证数据来源的唯一性。同时，指标由谁填报谁就对其真实性和准确性负责。对填报单位也可以采取身份编码设定，按不同地区分级设定编码段，各级财政对同级预算单位设定填报身份编码，填报身份编码应该按顺序设定，并保留一定的空段，以备行政区域的变化和填报单位的分、撤、并等变化。为便于比较分析，填报编码顺序设定之后不能更改。
——指标数据库的扩展。随着金财信息系统（包括预算指标系统、国库集中支付系统、政府采购系统等等）工程的整合、财税库联网和科技手段的发达，财政决算数据指标库可直接从这些数据库中提取决算指标，将来还可以考虑与预算单位账务核算系统联网取数，真正实现数据信息共享，提高数据质量和填报效率。
（二）设计科学、直观、简洁、合理的财政决算报表体系。大体可以划分为四部分：
——政府各级财政部门使用“财政总决算”。财政总决算反映财政经济运行情况，满足财政管理和执行分析需要，遵循按统一政府收支分类概念来设计的思路，内容主要包括：（1）财政收支和平衡，包括收支总况和明细、收支变动情况、分级收支及其平衡。收入明细可分为税收收入、非税收入、社会保险基金收入；支出明细可以按功能分类或者经济分类对应排列。（2）财政供养人员，可以按部门、分级、结构划分，也可以按人员经费开支科目划分。（3）政府资产和债务。政府性债务包括政府直接向国内外的借款、以政府名义的借款，以政府或财政担保的借款等，尤其要界定或有负债情况。（4）政府采购预算管理，分采购资金来源、采购项目和采购资金支付情况，考核单位的购置是否按政府采购的有关规定执行，并评价政府采购绩效。（5） 财政预算外专户管理情况。在财政预算外专户仍旧存在的情况下，应该充分反映财政预算外专户的收支等管理情况。（6）政府性贷款及产权参股，包括政府性的贷款、参股投资及其收益、从证券市场减持国有股等。（7）政府间财政转移收入和支付，包括上级对下级补助和转移支付、下级对上级的上解、收入缴库，同级政府间财政性资金的转移；财政补贴情况。（8）救灾情况，反映救灾支出分类、去向、实际效果等。（9）基本建设投资，包括用财力安排的和增发国债用于基本建设的投资，工程项目分类，工程进度，工程资金落实到位情况。（10）财政经济运行评价，反映政府资产负债比例的合理性、财政收入与GDP关系的协调性、财政投资对经济增长和缓解就业促进的情况、对政府公共运转经费的保障情况等等。
——政府各个部门使用“部门决算”。部门决算是对预算单位财务收支活动的年度反映，体现预算单位职能履行和公共服务提供情况的结果，是审计、考核、评价预算单位绩效的重要依据。内容主要包括：（1）单位资产负债状况．是单位所有财务活动结果总的反映，是单位财务总体收支平衡情况的反映。（2）单位基本情况，包括单位固定资产及其构成、单位人员及其构成、单位提供公共服务的财政保障情况。（3）单位收支及平衡情况，反映单位收入具体来源，包括财政拨款（补助）、上级系统内补助、下级上缴、行政事业性收费和经营活动取得收入等等；反映单位支出的具体去向，包括人员支出、公用经费保障、专项支出、以及对上的上缴和对下的补助、经营活动的支出等等。还可以设计单位非税收入征缴情况表，对收费、基金、专项、罚没、彩票、固定资产有偿使用等收入进行明细化。（4）单位投资活动（包括单位基本建设投资），是对单位收支活动中投资活动的单项具体反映，包括对企业的参股、购买国债、基本建设等等投资活动。 （5）单位债权债务情况，是对单位资产负债的某些内容的具体明细反映，包括对外贷款和借款、担保、还本付息、或有负债等情况。（6）玫府采购预算执行情况，反映纳入政府集中采购和分散采购的品目、金额，购买性价比等。（7）单位财务活动绩效评价指标，是对单位整个财务活动的评价和考核，包括资产负债比例、人均公用经费、人均资产占用情况、提供公共服务的绩效评价等等。
——各级人大权力机构使用“政府财政年度决算报告”。从向人大报账的角度来说，可以根据需要从上面两类报表中选择或组合报表，既要包含财政总决算的内容，又要包含部门决算的内容，也可阻重新设计报表格式，从指标数据库提取指标。考虑到人大对政府财政年度报告审查监督的重点和惯例，政府财政年度决算内容既要全面又要简单易懂，主要内容应包括：（1）政府资产负债，指整个政府资产负债状况，考核政府运转的绩效。（2）财政运行状况，包括财政收支及其平衡、政府间财政转移收入和支付情况，考核财政经济运行效率。（3）政府各部门基本情况，考核预算单位经费运行结果。（4）人大重点关注的单项情况，比如政法经费保障、社保资金支出、环境保护等等，考核重要事件的经费支出效率。
——特殊使用者使用“单项决算补充报表”。根据我国现实预算管理情况，为满足专项管理和考核的需要，可以设计一些单项补充报表，比如社保基金决算、扶贫资金决算、债务决算等等。单项决算补充表的内容可粗可细，其格式可以不固定，根据需要来设计，数据从指标数据库中提取。

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