时间:2015-12-20 13:25:18 所属分类:交通运输经济 浏览量:
内容提要 结合国内有关地铁项目的实例,剖析若干“可行性报告”中存在的问题及理论症结,强调地铁规划必须坚持社会效益和经济效益统一性原则,作出可供城市规划、决策者参考的地铁的科学价值决策程序。 关键词 可行性 公共项目 科学决策 价值决策 自1990年代
内容提要 结合国内有关地铁项目的实例,剖析若干“可行性报告”中存在的问题及理论症结,强调地铁规划必须坚持社会效益和经济效益统一性原则,作出可供城市规划、决策者参考的地铁的科学价值决策程序。
关键词 可行性 公共项目 科学决策 价值决策
自1990年代起,中国各大城市就不断掀起地铁(含轻轨)热。?中央政府多次行政干预,以停止审批方式给地铁热降温。然而,中央降温,地方不降温;地铁项目不上,地铁规划线路却在增长。目前运作地铁项目的城市,尽管一号线长度都在25公里以内,但其规划总长却大都已超出100公里。其中,杭州和南京更分别达到了$&'公里和())公里。这种情况不能不使人担忧。地铁属于建设成本巨大、营运成本昂贵的公建设施,其上马需慎之又慎。上世纪末的“机场热”已是前车之鉴:全国已建成的)'个支线机场,)&个严重亏损,有的已经停航。而地铁与机场不同:机场停航,土地资源还可利用;地铁停运,埋在地下的资源统统报废,毫无效益可言。这便是对地铁“可行性研究”进行专题研究的重要性所在。笔者因工作关系,自!""#年代开始接触地铁项目,从而发现地铁“可行性”研究中存在着忽视或违反社会科学规律及价值原则的现象。为此,笔者结合自己的价值学研究,围绕地铁规划的可行性,以探讨科学认识、价值决策的基本原则及程序,供地铁及其它大项目的规划者和决策者参考。
实事求是:地铁可行性研究的科学原则
实事求是,是自然科学也是社会科学认识的基本原则。地铁,建在城市、服务城市,因此,把握客观市情是可行性研究的基础。市情包括许多内容,但对地铁而言,最重要的一是城市经济实力、二是城市人口规模———经济落后、人口规模过小的城市,地铁项目通常可免谈。应该说,把握这两条都不难。问题是,如何准确预测城市远期人口,这是地铁规划的科学依据。而在目前的地铁规划中,城市预期人口却几乎是一弹性存在。
1990年代初,由北方某院编制的青岛地铁规划,曾预测2000年青岛地铁一期(16公里)日均客流76万人次。当时北京42公里地铁日客运量才150万人次,每10公里35.7万人次;青岛地铁每10公里竟达47.5万人次。按比例推算出来,青岛的人口在2000年就该有2004万了!2004年,南方某院编制的青岛交通规划中的轨道规划,总长度为195公里,预测远期日客运量382万人次。按目前北京轨道交通总长114公里日客运量180万人次的比例推算,青岛未来城市人口也将超过2000万。由于国内地铁建设、运营成本大体相同,票价大体接近,因此,凡轨道规划超过100公里的城市,所预设的城市人口也都应超过700万,其中,杭州、南京的人口更应超过2000万!
人们不禁要问,凡地铁规划,大都是国内权威单位、专家编制的,这些近乎天方夜谭的数据,究竟是怎么得出来的呢?在笔者接触的可行性报告中,大都有一个读不懂的数学模型和繁琐计算过程。问题是,这些数学模型的计算方法是把城市出行人口与经济增长正相关,把客流量按固定增长比率累进计算,然后得出不断线性增长的数据。这种方法显然是违反城市发展规律的。这好比预设年龄与身高正相关,设计的数学模型再精致,结论必然是错误的。
但由于这些错误隐蔽在复杂的数学模型背后,所以,它往往一路绿灯通过各级审查。这就形成一种反常的“规律性现象”:越是重大项目,越易犯低级错误。像粤海铁路、上海磁悬浮严重亏损便是例证。这之中,除去迷信专家之外,还有一个重要原因,就是把“实践检验”错解为“直接经验”。即便有人对某些数据产生怀疑,也无法否证,因为在地铁修成之前,谁能断定这预测数据是错误的呢?这种认识本身就是反科学的。科学之所以不是算命,就在于它有实践的依据。这实践包括当下的、日后的实践,也包括他人的、先前的实践。譬如像吃毒药可死人之类的真理,是不需再拿自己的生命去验证的,否则还要科学干什么?世界上已建成地铁的城市多的是,其客观规律早已存在。譬如,北京、香港地铁的运行数据与城市人口关系,就足可作为我们检验各地地铁规划数据科学性的参照系。如地铁长度超过100公里时,城区人口应过700万,就是笔者参考了香港82公里地铁服务700万人口的实例。笔者曾经考察过世界许多城市的地铁,当城市人口在200-300万时,地铁大多只有30-40公里(外延的城铁不算)。在这些客观数据背后,表明地铁长度与城市规模是有一定内在关联的。无视这种内在关联科学性的规划,到头来必然要被实践所证伪。一旦被实践证伪,如锦州机场可行性报告预测年旅客吞吐量为211万人次,实际只有1.7万人次,其巨大损失便无法挽回了。
实事求“善”:地铁可行性研究的科学价值原则
实事求“善”,这是科学的价值评价与价值实践原则。这里的“善”,泛指社会价值、社会效益。价值学告诉我们,社会的“善”是具有两重性的,体现于地铁,一是社会效益、功利价值;二是经济效益、交换价值。城市对地铁社会功利价值的“需要”,离不开城市经济实力即交换价值的“能要”。在地铁的可行性研究中,所谓实事求“善”,就是要在实事求是的基础上,从城市对地铁的客观“需要”及“能要”出发,坚持社会与经济效益的统一性原则,追求以最小的经济成本实现最大化的社会效益目标。
一、关于所谓追求社会效益的“可批性”规划。坦诚地讲,许多城市项目规划中的数据错误,并非是一个科学失误问题,而是一个服务于既定目标的价值抉择问题。或者说,许多所谓的“可行性”数据本身就是服务于“可批性”的;许多看似荒谬的数字,都是“数”出有因的。譬如,地铁客流量预测之所以超出实际,就是为了满足国家对地铁立项的客流要求。
对许多地方来说,之所以支持这种“可批性”规划,就是为了追求地铁的社会效益。由于地铁投资,按常规一般是由中央财政拨款,或从国家银行贷款,即便出现亏损,“负经济效益”由国家背负,地方得“正社会效益”,也未必受什么损失。这是许多地铁项目“可批性”背后的潜在动机。那么,事情是否真是这样呢?如果地铁建成后,地方政府能承受地铁运营亏损的话,这属于国家“白给”地方“能要”的情况,对地方当然是好事了。但如果地铁建成后运营亏损巨大,地方政府无力承受的话,则未必是好事了。好比穷人住别墅,连电费都支付不起,则还不如住旧房。这属于国家“白给”地方也不“能要”的情况。具体地说,地方“白捡”一条20—30公里的地铁与“白拣”一条200—300公里的地铁,后果是完全不同的。500万人口以下的城市,支持超长地铁运营,每年至少要亏数十亿,足可将城市财政拖垮,这还有什么“社会效益”可言呢?
因此,略去地铁投资不谈,地方财政能承受多大的地铁运营亏损额、能支持多长的地铁运营线路,这也是可行性研究的题中之义。无限夸大客量的可批性规划,一坑国家、二坑地方,无论对谁,都不是什么好事。这正是地铁不同于其它公建大项目的地方:有时“白捡”也不敢要。而随着国家公共财政问责制的建立和完善,随着国家审计署审计重心的下移,只管投资不问效益的情况将会彻底改变;地方“钓鱼”国家“上钩”的情况也不会继续下去了。无论中央或地方资金,都是纳税人的钱,都应实事求是、实事求“善”,追求投资效益的最大化。
二、正确认识地铁的社会效益与经济效益。效益,是一个价值评价概念。地铁的经济效益、社会效益都是有特定内涵的,是与地铁的公共物品性质、与公共财政投资原则密切相关的。
地铁社会效益主要指地铁所应发挥的服务社会的功能效用。世界上绝大多数城市地铁由于不盈利,所以,大都具有公共物品性质,属于公建设施。而任何公建设施,都要求尽可能地发挥其社会功能,这是公共物品区别于私人物品的性质所在。一座私人豪宅可几人居住,一座城市剧院,却不能仅供几十人享用。因此,“社会效益”概念本身,就包含社会效用的量度标准;低于这种量度标准,表明大量公共服务功能被浪费,便没有社会效益。而对大容量交通工具地铁而言,其量度标准,不是别的,正是国家对地铁可行性规划的基本客流量(高峰小时单向3万人次)要求。如果低于这个标准过多,尽管乘客舒适,但地铁并未发挥社会效益。所以,如果地铁“可批性”数据是假的,地铁客流达不到这个指标,地铁本身就不具有社会效益。那种离开地铁客流标准,笼统认为只要修建地铁就具有社会效益的观点是非常错误的;而脱离实际客流需求将规划线路随意拉长的做法更是极为有害的。至于把地铁规划本身作为政绩工程、形象工程大加宣传,似乎地铁规划线路越长越值得骄傲,如称“杭州轨道交通线路之长”国内少见、“深圳轨道交通规划线路比香港还长”等等,这种做法都是不妥的。
至于地铁的经济效益则更是一个复杂的问题。经济效益原是一个对商品生产盈利程度的评价概念。由于地铁投资成本巨大,且采取有偿服务形式,必然产生投资及经营核算的问题,所以,这里的“经济效益”,就是一个对政府投资效益、对地铁经营效益的双重评价概念。在地铁项目中,一些人由于把双重“经济效益”混为一谈,且狭隘地理解为“盈利”,所以,坚持认为不盈利的地铁就不存在经济效益问题了。这种认识当然是错误的。
政府投资为公众提供公共产品,原本就不为盈利。政府投资建广场、整绿地、维护公共设施,哪项工程不是纯粹花钱”?问题的关键,是这些钱“花”的是否“值”,是否换来相应的社会效益。因此,政府在地铁投资中讲经济效益,就是强调投入资金的社会效益最大化;在这一价值目标实现的前提下,即便地铁出现合理亏损,投资依然具有经济效益,属有效投资。而如果地铁规划数据是虚假的,地铁没有实现预期的社会效益,那么,地铁出现的严重亏损便是不合理的,地铁投资便属于“负经济效益”。所谓“负经济效益”,就是指投资是无效的,亏损没有换来相应的社会效益。
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