新课程政策执行中的问题与建议

时间：2015-12-20 14:34:27 所属分类：教育理论 浏览量:

地方教育行政部门对课程改革政策执行的 “失真”，将直接制约着新课程的实验效果，也使新课程在一些地方的实施举步维艰，这也必然影响到新课程在全国的全面推广。 一、政策执行中存在的主要问题 当前，地方教育行政部门在政策执行中存在的问题还很多，涉及到

地方教育行政部门对课程改革政策执行的 “失真”，将直接制约着新课程的实验效果，也使新课程在一些地方的实施举步维艰，这也必然影响到新课程在全国的全面推广。

一、政策执行中存在的主要问题

当前，地方教育行政部门在政策执行中存在的问题还很多，涉及到政策执行的各个环节和各个层面，主要有以下几个方面：

１．对既定政策不能坚决贯彻

第一，执行政策不够彻底。一些地方教育行政部门在推行课程改革政策过程中，贯彻不够彻底。迫于压力，他们对中央课程改革政策的落实只做出一般性号召，在口头上表示愿意改革，却没有在行动上做出调整或改变。这些地方往往改革的 “面子”工作做的非常好，给人的感觉是在全心全意致力于课程改革实践，而实际却是传统教学的顽固“守望者”，在行动中没有具体、有效的措施，在组织、人员、资金、资源等方面都不到位。

第二，执行政策不全面。一些政策的执行者囿于本部门、本地区的利益，在实施政策时，不是正确领会，认真执行，而是往往把一个完整的政策加以分解、过滤、选择，断章取义，寻找符合自己意愿的解释，将政策中对自己有利的部分 “用足用活”，甚至放大，而对己不利的政策部分置之不理。这种“选择性执行”很容易使上级政策失真走样，偏离政策制定的初衷。

第三，缺乏执行政策的持久性。这是一种较为普遍的现象，许多地区在新课程刚进入实验区时，参与改革的热情都很高，纷纷表态一定要把课改实验工作做好，并且也采取了积极有效的方法和措施来推进课程改革的进行。但随着时间的推移，改革之初的热情逐渐冷却。

２．行动方案缺乏科学研究

行动方案主要是指课程改革实施方案，科学的实施方案是有效进行课程改革的 “指南”。实践中，这个环节却经常被忽视了，许多地区课程改革半途而废，就是由于实施方案的不够科学所致。通常有以下几种表现：

第一种表现是 “拿来主义”。一些地区教育行政部门在课程实施方案制定过程中，机械地照搬照抄中央政策，或者为了方便而完全“复制”其他地区的成功经验，使得政策执行完全脱离本地的实际，而终使政策落空。这样呆板地执行政策往往不但不能解决具体的问题，相反还会把改革中出现的问题“上推”或“下移”。“上推”是指把责任推给政策本身，推给政策制定者，“下移”是指把改革政策不能得到落实、深入归因于教师能力差，适应不了改革的要求，或学校和教师态度不积极、不配合改革。

第二种表现是 “急于求成”。就是忽视了对方案实施过程中可能会遇到的困难进行分析，对改革缺乏长远、科学的规划。表现在时间纬度上，就是对改革的阶段性目标不清晰，总希望改革能取得立竿见影的效果。由于一味追求教育的“跨越式”发展，而经常陷入“大目标大失望”的怪圈。

第三种表现是 “望文生义”。正确执行政策，首先在于正确的理解政策，在于全面、深刻地把握政策。在实践当中出现的“执行偏差”，许多时候就是由于执行者没有“吃透”政策的精神实质，学习上面的政策浮光掠影、浅尝辄止，只追求其表面的意义，致使原政策在执行中“走样”、“变形”。正如鲍尔（ＳｔｅｐｈｅｎＪ．Ｂａｌｌ）所说：“由于对政策文本的模糊甚至是错误的解读，会进一步导致公众的迷惑和怀疑气氛的蔓延。”〔１〕政策理解上的“失之毫厘”常常导致执行上的“谬以千里”。

３．执行效果缺乏有效评估

在当前的课程改革中，一旦任务被 “布置”下去后许多地方教育行政部门就很少有效关注改革的实施效果，既没有兴趣了解改革的实际状况，也不关心如何对改革加以必要的调整，致使许多政策成了一纸空文。“缺乏对实施的关注有很多政治和管理上的原因，其中可能是因为政府只关心改革的象征性意义，而不是带给学校和学生的实际影响。”〔２〕换言之，地方教育行政部门缺乏在各种情况下长期关注改革所必需的认知、能力和责任感，以致改革下传到学校层面往往被明显地修正也无人过问。教育行政部门如果只是布置任务，不进行必要的评估和督导，只能削弱改革的影响，执行的效果将会大打折扣。“无法评估，就无法管理”，这句管理学中的经典名言警示我们，执行评估构成了有效提升执行力的管理基础。执行层面上，执行评估的缺失必将导致执行成为无本之木、无源之水，最终会使执行失败。

政策执行评估的另一目的是，当政策执行出现新情况新问题时，能够及时采取措施进行调整补救和再决策。但 “有视察没指导，有检查没反馈”是我国当前课程执行中的又一个重要问题。有时上级的检查让学校应接不暇，但这种视察“务虚”的多、形式主义的多。这种视察不仅无益，而且还是一种负担。不能真正了解课程改革的实际状况，也就不能提出进一步促进课程改革的意见。中央通过地方了解学校课程改革的信息渠道也被阻塞了，也就无法针对改革的实际状况做出相应的政策调整。

二、提升执行力的几点建议

１．重视对教育行政人员的培训

在课程改革中，培训工作多数都是针对一线的实施者，即学校和教师层面的，而对在改革中起着非常重要促进作用的地方教育行政人员的培训却常常被忽视了。所以，我们常看到一些地方教育行政人员对改革的实质及改革所具有的战略意义认识不足，难以做出科学的决策。有时他们在课程改革政策的执行中还受地区或部门狭隘利益，甚至是个人喜好所驱使，以致政策不能得到坚决的贯彻。因此，切实、有效地抓好对地方教育行政人员的新课程培训是课程改革势在必行的工作。培训的目的不仅是要提高他们对课程改革实质的理解，增强对课程改革的认同，更要提高他们的道德责任感，使他们意识到本次课程改革所具有的重要战略意义，最终使课程改革成为他们的信念。在对教育行政人员的培训中，还要让他们对课程改革的复杂性和艰巨性有着清醒的认识。要让他们明白：任何改革都 “是一个过程，而非一次事件”，像课程改革这样宏大、复杂的工程，必须进行目标分解，循序渐进。每一阶段的目标必须以适中为原则，适中的目标有利于控制和实现，而不要一味追求立竿见影的效果。

２．克服评价制度的制约

当前，应试教育背景下的那套评价制度已成为制约课程改革进一步深入的 “瓶颈”，通过访谈以及从各实验区的课程改革总结材料来看，目前的评价制度无一例外地被看作是课程改革的最大障碍。管理学有一个观点：评估什么，大家就关注什么。同理，如果能把地方教育行政部门对课程改革政策执行情况作为评估其工作的重要内容，那么大家就会关注和重视变革。课程改革的实施状况必须作为地方教育行政部门工作的一个重要的甚至是最主要的评价指标，这样不仅可以显示上层对课程改革的关注，更显示了一种誓将课程改革进行到底的决心。否则，改革的有效性将受到极大影响，“结果也会导致教育系统内滋生改革随意性的看法”〔３〕。同时还要制定相应的责任追究制度，对那些拒绝或应付改革，抱守传统的地区给予惩罚，以为课程改革创设一个良好的执行环境。

３．加强政策执行的创新研究

执行政策并不是简单的照章办事，它需要将原则性和灵活性相结合。因为 “政策通常不告诉你应该做什么，但政策能创设一种具有选择性的情景，它能告诉你如何缩小或改变未来的行为范围，或者帮助你设定特定的目标或结果。但在回应政策时，我们仍需要结合具体情景作出整合和建构。”〔４]中央政策一般具有原则性、总括性、全局性的特点，政策制定者制定政策时是从整体对象出发的，然而不同的地区、不同的部门、不同的时期有不同的情况，尤其像我国这种地区之间、城乡之间的政治、经济、文化等差异如此之大的现实，执行政策就更不能生搬硬套，千篇一律地一个模式、一种方法，只求“原则”，忘了“灵活”。课程改革同样如此，它没有现成的经验可搬，也没有现成的模式可套，需要教育行政部门、学校和教师在正确理解新课程目标任务的基础上，结合实际情况，充分发挥聪明才智，努力提高自身素质，创造性地开展工作。

４．创建组织的执行文化

课程改革中出现的问题有些是由于不健康的 “官场文化”所导致，例如，一些政客式人物以教育作为“荣升”的资本。在他们眼里，课程改革只是一个“工具”而已，这个“工具”是否有价值，就看能否给自己带来益处。再如，一些领导者已经习惯于坐在办公室里看文件、听汇报，所以常常会被那些大多经过过滤或者加工过的信息所迷惑，对课程改革的实际情况一无所知，也就无法做出正确的决策，因而不利于政策的执行。“官场文化”还使得政策的执行往往因为领导人的变动而变动，很难具有持续性、稳定性。

课程改革呼唤以强有力的 “执行文化”来替代这种“官场文化”。执行文化的形成需要一个漫长的过程，它有赖于变革初期政策的有效执行。执行文化一旦形成又是推动政策执行的一股强大力量，它决定了组织的决策模式，影响和制约着组织成员的思想观念和行为规范。执行文化可以使政策执行成为组织内部的一种自觉行为。执行文化的形成，需要组织的每一个成员贡献自己的力量，当然领导人的品质是关键。领导人对政策执行的态度和采取的方式，将影响着组织内部执行文化的发育。如果地方教育行政部门（领导）不能认识到他们的整体执行行为以及他们自身所采取的每一个细小执行行为都可能对他们的部属和其他相关部门的行为模式产生影响，那么根本就无法成为合格的课程改革的领导，最终也只会成为如艾德.西恩（ＡｌｄｅｒＳｅａｎ）所说的“延续旧文化的行政官员”。〔５〕执行文化的行成需要领导者做好表率，从自身抓起。例如，执行是需要领导者亲历亲为的行动，所以，领导者要走出办公室，深入改革现场，及时了解学校、教师、学生每天都在干什么、改革的进展如何、在实施中遇到哪些问题、现在是否已经找到正确的解决办法等等。执行文化的培育，还需要加强自制性教育，使组织的所有成员无论任务是紧是松，有无监督都应该始终如一地坚决执行。执行文化的形成还依赖于明确的责任机制和奖罚体系的建立。

５．争取地方行政领导的支持

政策学认为，任何一项改革方案的实施要获得成功都必须得到组织内最高领导的支持。在欧美等发达国家，教育一般都是总统（首相）、州（省）长或其他地方官员施政的核心内容之一，教育也总是作为衡量官员们政绩的重要指标之一。但在中国，教育很少成为地方政府最高领导的关注点，更不用说能成为他们的 “兴奋点”了！教育的好坏对他们来说似乎无足轻重，所以，许多地方政府领导对课程改革一无所知也似乎是可以“理解”的了。然而，在这种体制下，他们对改革的态度或“一句话”又足以改变整个课程改革的进程和方向。事实证明，改革如果能得到他们的强力支持，将有事半功倍之效果，相反则将是举步维艰！当前有些地方课程改革中经费的严重不足只是这种情况的“冰山一角”。所以，在改革中如何获得地方政府部门领导的支持，这是摆在中央和地方各级教育行政部门面前的一道“智力题”。

尽管课程改革政策执行的过程是复杂、艰难的，但只要科学地把握课程改革自身的特性，以 “认真”的态度对待，把“执行”熔铸于自己的品格之中，齐心协力，就一定能引领课程改革朝着正确的方向前进。

参考文献

〔１〕〔４〕鲍尔．教育改革：批判和后结构主义的视角 [M]．侯定凯译.上海:华东师范大学出版社，２００２.１６．

〔２〕〔３〕本杰明 .莱文．教育改革----从启动到成果[M]．项贤明，等译.北京:教育科学出版社，２００４.１６２．

〔５〕陈振明．政策科学〔Ｍ〕 .北京:中国人民大学出版社，２００３.１５４．

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