底线思维在村庄规划中的应用探索

时间：2019-07-06 11:29:08 所属分类：农业基础科学 浏览量:

摘要：以规划引领推进美丽乡村建设，是实现乡村振兴的有效途径之一。通过在北京市门头沟区马栏村村庄规划实践探索发现，在村庄规划编制过程中运用底线思维有助于落实空间管控目标，协调各部门利益需求，实现村庄资源统筹配置。本文在综合分析马栏村村庄规划

　　摘要：以规划引领推进美丽乡村建设，是实现乡村振兴的有效途径之一。通过在北京市门头沟区马栏村村庄规划实践探索发现，在村庄规划编制过程中运用底线思维有助于落实空间管控目标，协调各部门利益需求，实现村庄资源统筹配置。本文在综合分析马栏村村庄规划编制的突出问题基础之上，构建基于底线思维的马栏村村庄规划编制总体框架，提出了底线思维导向下村庄规划编制的具体策略，以期为乡村振兴发展提供规划思路和相关参考。

　　关键词：村庄规划;底线思维;多规合一;马栏村

　　引言

　　底线思维是一种重要的思维方式，具体指充分估计困难和阻力，设定调整错误的可承受区间，继而坚守底线，严防出现颠覆性的失误，同时充分挖掘潜力、激发动力、释放活力，为更好的发展预留空间[1]。2019年3月5日，习近平同志在参加十三届全国人大二次会议内蒙古代表团的审议时强调“要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，立足本地资源禀赋特点、体现本地优势和特色”，进一步指出在规划编制过程中坚持底线思维的重要性。底线思维在城乡规划领域应用十分广泛，渗入各部门的专业规划之中，并在各领域强化管控[2]。例如宁波市依据《城乡规划法》在城市总体规划中划定禁建区、限建区，依据《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》在土地利用总体规划中划定限制建设区和禁止建设区，并从环境准入的角度在环境功能区划中明确限制开发区、禁止准入区等底线区域[3]。

　　底线思维有助于保障城乡发展核心管控要素[4]。运用底线思维的工作方式执行空间功能引导、建设总量分解等管控策略，可实现保护资源環境、保障生态安全、促进可持续发展的目的。同时，底线思维是“多规合一”工作的基本导向[5]。当前不同管理部门各自为政，形成多种管控模式，并划分多种管制分区，导致空间资源利用不协调，各种空间规划之间相互掣肘。通过“多规合一”等协调手段，空间管制之间的矛盾得到有效缓解。

　　村庄规划作为村庄未来建设发展的重要指导性文件，需要严控资源发展要素。乡村地区经济体量小，发展模式单一，问题复杂而具体，村庄规划的实施具有资金来源少、制度不规范、利益主体难协调等多方面的问题。在新时代背景下，村庄规划还具有促进城乡融合发展、坚持保护建设并重、推动实现乡村振兴等历史使命和特点[6]。保留乡村的重要生态资源，同时让乡村在有限的空间内发挥出最大的价值，产生有效的经济效益、社会效益和生态效益，促进实现乡村振兴，是当前村庄规划编制的技术难题和重大挑战[7-8]。

　　树立村庄规划从“底线思维”到“底线规划”的转变，将底线思维应用于村庄规划领域，能够有效保障乡村地区可持续发展的基本要素[9]。一方面，通过划定明确的底线区域，实现有效管控建设用地，保护生态环境，增强乡村地区土地利用的规范性;另一方面，通过协调各部门划定的底线，在不影响控制范围的基础上使村庄得到最大限度的发展。随着国家乡村振兴战略的提出，乡村尺度的相关规划仍有深入研究的空间。本文以北京市门头沟区马栏村为例，深入分析村庄规划编制过程中面临的资源协调问题和不同利益主体的诉求，构建底线思维引领下的村庄规划编制方式，在多方参与主体之间建立有效的协调机制，为做好村庄规划探索一种保护核心发展资源、有效协调推进的村庄规划编制机制。

　　1研究综述

　　现有研究主要运用底线思维处理城市问题，通过划定生态保护、耕地保护等红线，加强政策管制，防止城市无序扩张蔓延，并通过空间管控保护自然资源、历史风貌等城市资源不受无序发展的侵害。底线规划主要着眼于空间层面，研究者普遍关注城市或城镇等较大尺度层面的规划限制因素，例如张兵等基于“多规合一”的手段编制《海南省总体规划(2015—2030)》，指出各部门或许可以在划定“管控界线”的同时，深入研究其他适应于发展新趋势、新问题与新要求的管理办法，强调在部门的全方位协同中来寻找解决问题的对策[5]。于艳华等运用“反规划”和底线思维理念，系统梳理科尔沁左翼后旗土地利用数量，构建了土地利用的理想空间格局[10]。随着乡村振兴战略的提出，乡村尺度的相关规划研究和实践，尤其是“多规合一”方面的相关内容，仍有深入的研究空间。

　　底线规划不仅包括底线管控，还有运用底线思维实现弹性管控、多方参与等内容。例如张平等运用“刚弹结合”的方法对控制性详细规划的编制进行了探究[11];郑雷等指出控制性详细规划管理过程中应该建立弹性管控体系，提升引导性指标的法定地位[12]。石坚等的研究发现，在村庄规划编制过程中应实现多方参与，促进土地利用的优化和经济利益的分配[13]。总体来说，底线思维和底线规划方面的研究以规划编制实践为基础，研究视角呈现多元化的特征[8，14-15]。

　　2底线思维导向的村庄规划编制方法探讨

　　2.1 底线要素

　　2.1.1政策底线

　　为了有效应对城市发展面临的严峻生态环境挑战，转变粗放扩张式增长方式，全国各地均提出土地空间资源“减量发展”的政策。其中，统筹以乡镇为基本单元的集体建设用地减量发展是重要手段。以北京市为例，《北京城市总体规划(2016年—2035年)》提出“2020年集中建设区外集体建设用地(不含特交水建设用地)规模由现状956平方公里减到880平方公里左右，2035年减到700平方公里左右”的发展目标，明确了“重点实施集体建设用地减量，大力推进农村集体工矿用地整治，积极稳妥推进农村居民点整理”的建设任务。守住“减量发展”的政策底线，防止城镇空间无序蔓延，实现村庄产业用地规模精简等内容是规划编制需要落实的重要方面。

　　2.1.2空间底线

　　根据红线的类型和管控强度，将村级层面的底线划定为刚性管控底线、分级管理底线两种类型。刚性管控底线划定后不得更改，主要包括生态保护红线、永久基本农田控制线、自然保护区核心区和缓冲区范围线、地表水源和地下水源一级保护区范围线、重点生态公益林范围线、风景名胜特一级区范围线、森林公园核心区和保育区范围线;分级管理底线划定后，采取分层级分强度管理措施进行保护与规划，主要包括生态控制区范围线、蓝线、紫线、黄线。

　　2.2 技术路线

　　在资源管控约束性逐渐加强的新形势下，以底线思维为导向编制村庄规划，不仅可以明确开发管控界限，提高村域范围内的空间利用效率，而且可以有效保障村庄持续发展的基本要素，维护村庄发展的生态环境。在“用地减量、功能疏解、生态保护”的目标下，着重解决马栏村村庄规划面临的矛盾与冲突问题，创新乡村用地规划建设的管控思路，强化村庄规划的整体性与可操作性，运用底线思维探索村庄规划编制的技术路线(见图1)。

　　推荐阅读：《北京规划建设》(双月刊)1987年创刊，宣传首都规划建设成就，探讨北京规划建设中的理论与实践，宣传政府有关规划、设计、管理的方针、政策、法律法规，推广规划管理经验，介绍国内外规划、设计的新理论、新方法，普及划科学知识。

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